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农村研究论文-论基层政府对农村福利性公共产品的不作为——一个政治文化变迁的解释.doc

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农村研究论文-论基层政府对农村福利性公共产品的不作为——一个政治文化变迁的解释.doc

农村研究论文论基层政府对农村福利性公共产品的不作为一个政治文化变迁的解释一、从文化的政治功能说起在帕森斯的结构功能主义社会观中,政治的功能是目标达成,而文化则提供了目标,像灵魂之于躯体一样重要。在帕森斯的社会系统理论中,支配性系统是信用系统在一般行动系统中,支配性系统则是文化系统。帕森斯的文化系统更像是涂尔干的集体良知,在现代社会中起着类似古代社会中宗教的整合作用。帕森斯晚年曾自我总结道强调控制论角度上最高要素在安排行动系统时的重要性,在这个意义上,与其说我是个社会决定论者,不如说我是个文化决定论者。与此类似,我认为,在社会系统中,对社会变迁来说,规范性要素比各构成单位的物质利益更为重要(Parsons,1966133)。①如果遵照帕森斯对文化规范的重视,很难叫人不把文化,尤其是其中的规范因素,看成决定其他一切的核心。文化是重要的。从帕森斯出发,我们思考农村公共产品的供给问题,就要思考这些年农村政治文化的变迁。或许新中国的经济社会结构一直是城乡二元的,但是政治上并非如此,它在大一统政治传统的中国向来是基本一元的,也因此才能够在幅员如此广大的国家维持一个中央政权所以,我们要考察农村政治文化的变迁,最好还得思考80年代整个中国政治文化的变迁。在西方的政治学传统中,自威尔逊1887年行政之研究开始,就有政治和行政的二分,把政治理解为国家意志的表达,把行政理解为国家意志的执行,否定价值因素在行政中的作用。韦伯对社会政策的科学化要求也体现了这一传统。从H西蒙开始,这一传统有了实质性的转变。西蒙认为管理就是决策,对于公共政策的制定和执行来说,不可否认价值的意义价值是动力,行政目标应该体现一定的价值旨归。R达尔是新公共行政运动道路上的人,他认为,公共行政不是纯粹的管理,必须考虑价值问题,那些所谓的价值中立只是一个神话,回避社会公平、社会正义问题不仅不会提高行政的效率,长远看,反而回降低行政的效率(张康之,2002a)。②加里万斯莱也指出,公共行政应该效忠于效法,而不是权势者的意愿应该追求长远的公共利益,而不是急功近利,只是回应机关、党派、部门、企业家等利益集团的需求,置社区、社会的道德承诺于不顾,成为精明的逃避责任者。③有的学者说得更加直白公共政策本质上是对全社会的价值作有权威的分配,它在逻辑起点上是政策主体和客体的价值需求政策理想在政治社会化作用下往往会转化为一些坚定的政治信念,对于行为而言,价值理想和信念正如灵魂一样,具有动力、导向、整合、评价等等功能。④在新的公共行政的传统中,以上学者对政治文化对行政的意义给予了足够的关注。在以权术为中心的统治行政中,像韦伯曾经以为的,重要的不是目的、价值,而是途径和手段也像韦伯曾经担忧的,在对价值置若罔闻的职业行政者的统治下,社会会成为没有灵魂的专家和没有心肝的纵欲者的天堂。⑤像韦伯在经典的新教伦理和资本主义精神论题中担心于资本主义的,我们中国的社会主义随着专业化、行政化进程,随着市场经济的大转变,也面临着价值枯竭的问题,或者说政治的转型问题。这既是文化上的,也是体制上的。本文主要论述的是文化方面的转型,这里只是提出了问题。对于韦伯的问题,如果按照哈贝马斯的启示,与政治系统的动机危机、合理性危机、合法性危机之类的问题有紧密的联系。这在合法性的重新寻求一节中再做讨论。二、改革以来意识形态的转变如果把社会公共福利的提高视为最高价值目标,把政治权力视为实现这一目标的重要手段,把民主制度视为保证权力恰当运用的重要制度基础那么,意识形态就在规范的公共政治中发挥着很重要的作用。意识形态对政治利益集团来说,是参与政治的行动准则,为他们的集体行动提供思想观念的激情和合法性的辩护。但是,而今农村的意识形态不再对基层政权提供这样的激励和激情。带来的问题是政府官员的人格的世俗化、感召力下降,以及政府的社会动员能力的下降。如果是政府主导型的制度供给方式,政府社会动员能力的下降就可能导致制度失败。意识形态的最基本特点就是将世俗政治的目标神圣化,从而在统治者和被统治者之间产生凝聚力和义务感等社会团结的力量,维护社会的整合。改革开放以来,随着市场经济的发育、成长,个人利益意识普遍觉醒的同时文化和意识形态开始世俗化和理性化,过去意识形态所赋予的政治合法性已经逐渐削弱。⑥中国政府所掌握的各类资源也逐渐向民间流散,过去那种集权式的执政基础正在削弱。89年以前就已经出现普遍存在的逆反现象凡是来自上面的意图、决定,都会引起一种本能的反感和自发的抵制。⑦李强的社会分层理论指出改革开放后的市场化进程中,社会分层经历了从政治分层为主向经济分层为主的转型。⑧由此我们是否可以这样推想这一转型的背后是市场逻辑的普遍化和中心化,反过来说,则是道义政治⑨的边缘化和利益化。政府官员关心的仍然是剩余索取权、控制权和政绩,但是随着政治导向从政治挂帅到经济挂帅的转变,政绩考评的主要指标发生了从道义政治的转向利益政治的指标。在新的语境下,假如官员已经工具理性化到官僚境界,不能带来经济利益的往往也不能带来政治的业绩那么,能够挣钱的事情好办,要花钱的事情总是难办。农村公共产品恰恰是后一种事情。或许地方政府为了招商引资也会修公路、桥梁、建房子,这些有非排他性、外溢性的基础设施,也会给当地居民带来共享的好处,然而在提高居民生活质量的软件方面,针对当地居民的福利性公共产品的供给是动力不足的,因为这些行动不能带来直接或间接的经济利益和政治利益,在官员门看来是无价值的行动。合作医疗就是这样的一项制度,面向的是没有任何效益的老百姓,而且由于本身制度设计、资源的限制,实施成功的难度很大。农村的公共卫生也是这样的事情,为了争取或维护小康城镇、卫生乡镇、卫生村的形象,或许会建些漂亮的公共厕所,铺铺路面,找一批人在检查之前清扫一下,检查完了工作就完了,遑论其他看不见的边角。环境污染的治理,那是与经济发展、就业有冲突的事情,由于排污单位、社会公众没有有效的需求,更主要的是因为地方政府缺乏与自身利益直接相关的行为冲动,使得主管部门难以有效供给。⑩外部性如果只是影响到看不见的人和物,既然不具有政治外部性,地方官员做到眼不见为净的修养还是有的。90年代以来,中国意识形态的经济功利色彩逐渐浓郁,利益结构逐渐明晰。最近有人指出,改革不但已经深刻地改变了中国大陆的经济制度,也深刻地改变了它的政治属性和社会结构如今基层的组织目标仅仅是执政,变成了奉行实用主义的地地道道的理性经济人。党政官员的价值观也彻底庸俗化,对于他们来说,最有价值的东西就是金钱和权力。11这种看法也许有些极端,但是也引人深思,因为这种倾向确实不同程度在许多地方,无论是农村还是城市,都是存在的。改革之后,国家与社会的浑然一体的状态确实是消失了,90年代之后,无论是官方还是民间都进入了一个道德政治的淡忘期,所以才有农民对毛主席的怀念,才有知识界人文精神和知识分子社会职能的讨论,也才有必要学三讲、学三个代表、讲以德治国。政府对农村公共产品的不作为表现为公益品的供给不足和公害品的治理不力。前者如教育和卫生服务的供给的缺位,后者如环境污染和社会治安的治理中的缺位。这种不作为既是地方政府的,也是中央政府的,但主要是地方政府的。原因是缺乏地方自治的民主传统,或许近些年依法治国搞基层民主选举,实际上只是正在形成之中,实际上这一机制尚未建立。地方政府行政目标还是有很大的自由度去偏离公共目标,去谋求租金最大化,而非公共利益的最大化。吴毅认为,村庄公益事业的供给不足的最基本原因是,集体经济的空壳化使得村政没有能力和手段去组织公益事业的供给,而民间精英的公益化又远未开始。本文以为,这固然是基本的原因之一,另一个基本原因则是非集体化之上意识形态的变迁促成了官员对福利性、公益性事业的不作为。三、意识形态的终结与统治的转型回顾历史,50年代开始的意识形态终结的讨论可以给我们一些有益启示。20世纪以来,许多社会学家不约而同地看到了意识形态的危机。其实,早在19世纪下半叶,恩格斯就指出,除非支撑各种意识形态的物质利益仍然没有被意识到,否则全部意识形态就完结了。他和马克思所说的意识形态主要指的是虚假的意识,根据历史唯物主义理论,意识形态主要是为占统治地位的经济基础服务的。一旦人们觉醒,真正认识到他们的真实利益,那么就不会再受意识形态蒙蔽,那么意识形态就将必然在他们的集体行动中终结对工人农民来说,意识形态将会被科学的马克思主义所代替,因为后者是真正代表无产阶级利益的精神武器。12但是他们所称的意识形态不是后来普遍意义上的政治、宗教、法律、道德等社会思想。现在公认的意识形态概念指的是。在这个意义上,韦伯的政治社会学把意识形态的没落看作是从本质合理性向功能合理性转变的社会理性化的结果,是整个世界去魅过程的部分结果。本质合理性内涵有终极价值的推崇,而功能合理性没有这种目标,它真正重视的是实现目标的有效手段。因此在转变过程中,意识形态便和它力图辩护的目标一起丧失了。曼海姆沿着这一思路写成了意识形态和乌托邦,他注意到政治逻辑的反意识形态性质,当一个政权凭借政治运动取得了统治地位后,他过去的乌托邦冲动会逐渐削弱,甚至于消亡,政治行动上会逐渐趋于保守,思想方式上放弃社会运动时的广阔视野。13从政治向经济的转化的趋势日益明显,有意识地拒斥历史和历史时期的概念,有意识地冷落各种文化观念。在修辞上,或许保存着一些为了摆布现实的套话,但是已经不是政治合法性的主要来源。在西方,二战以后新教伦理、天主教、资本主义、共产主义、社会主义等已经不是西方人行动的主要激励力量的源泉。人丧失了信仰,从此受命于利益。民主受制于利益集团的运作,政治话语的逻辑也部分借助于形式/功能的合理性,而没有了煽起政治激情的政治神秘气氛和神圣色彩。14进一步,人们的价值关注的重点,可能是初级群体和私人的亲密关系。这就是社群主义兴起的政治背景。更进一步,是后现代的状态大叙事解体之后是虚无主义的众声喧哗,意识形态的终结造成了对经验主义的迷信。这也就像集体主义的意识形态的衰落的同时是个体主义的兴起,生产主义引退的同时是消费主义的凸现,宗教世界观没落的同时是科学技术作为一种意识形态的主宰,道义政治的退隐的同时是拜金主义、实用主义的激进。所有这些,韦伯统称之为理性化或世界的祛魅过程。对于政治现代化的发展逻辑,韦伯和亨廷顿有非常预见性的看法。韦伯把政治统治划分成三种理想类型传统型、合理型和魅力型,后者亦称克里斯马型。传统社会对应着传统型,现代社会主要是合理型统治。魅力型是一种过渡形态,它依托于领袖个人的超凡品质,具有不稳定的特点。领袖或许被神化,但毕竟是人,人都是会死的。当领袖去世后,他独一无二的超凡魅力很难被新的继位者所继承,所以政权的统治类型会发生平凡化的过程,这一过程有不稳定的结果,或者走向传统型,或者走向合理型或者是革命式的,或者是渐进式的。传统型统治的特点是有一个双重王国传统的强约束和统治者的专断同时并存。合理型的统治有什么特点韦伯认为,合理型的官僚体制的一般精神是形式主义和实质上的功利主义的结合。15魅力型的统治最有意思,它是由领袖和他的追随者共同塑造的,创造奇迹是其根本特征之一。魅力型的统治(在其领域里)推翻历史,而且在这个意义上是特别革命的。魅力型统治重视的是革命的使命,因此,对于日常经济就相对漠视,正如韦伯指出的,如果从一种合理的经济角度看,它是一种非经济性的典型政权,因为它拒绝卷入平凡的日常生活。魅力型的统治还有一个特点就是,重视发自内心的改造甚于改变生活环境,这于理性型恰恰相反。用一句中国人熟知的话就是,灵魂深处闹革命。当革命的奇迹难以不断生产时,追随者对俸禄、家庭、日常生活、经济利益的兴趣越发浓厚,尤其是领袖的接班问题没有得到完满的解决时事实上也很难解决。结果,无论最高统治者还是其追随者平行地平凡化,魅力型统治就因此解体了。在前理性主义时代,大乱大治的古代社会的统治都被传统和魅力瓜分殆尽。1620世纪的中国政治就经历了传统型→魅力型→合理型的艰难转变历程,其中,中国的政治改革有退化的可能,但是这只是局部地、暂时地,在全球化和现代化压力下最终不会退回传统型,而是会走向合理型。从毛泽东魅力型统治时代向理性型统治的转变的结果之一,就是告别革命,领袖个人魅力的光环不再是万众一心的红太阳,追随者和官员们的形式主义和实质的功利主义代替了对革命使命的执著,物质追求优先于精神追求。每个人有了自己心中的太阳。当外在的纪律、法律的约束没有跟上的时候,腐败就是必然的有所为有所不为,对福利性公共产品供给的不作为也就是必然的。四、乡村政治中福利性公共产品的供给与社会权利贫困当前的基层政权有何动力、压力和能力去提供福利性公共产品呢能力,涉及财政、动员、组织的能力,这里姑且不论17动力和压力缺乏也是根本的。无论是否权宜之计,现有的农村福利产品都以社区提供为主,例如,现有的合作医疗制度基本是以乡办乡管、村办乡管为主,乡、村两级政府是制度的组织者、行动者。这两级政府的状况怎样,直接影响到这项制度实施的质量和成败。我们发现,普遍的乡村两级扶持基金的不到位不只是财政短缺的原因,还有其制度上更深层的原因首先是乡村干部的有效激励机制没有建立起来其次,是村民因为社会排斥的原因没有养成维护自身社会权利的惯习。这两方面使得乡村两级政府提供福利性公共产品的动机缺乏。乡村政治的分析中,现在基本用理性行动者的现实眼光看待乡村两级政府的职能。作为上级政府和基层群众的代理人,乡、村基层政府有两个基本的功能或职能,一个是国家政治控制和行政管理的职能,一个是社区公共管理的职能。特定时期,政府还以经济发展为中心的企业家职能,但并非基本职能。现在乡村政府往往偏重的是第一个职能,即国家控制的职能而同时忽视了后一个社区职能。原因是多方面的,村庄的情况是成为政权末梢,处于给国家办事而国家不养,由村民养活又无益于村的尴尬状态,因为资源限制,大多数村庄还主要是国家经纪角色。村干部有两种行为倾向,一种是消极不作为一种积极谋私利(秦晖,2001年)。对于那些不能带来私利的福利公共产品来说,就会采取消极不作为的态度。贺雪峰的解释是,社会分层和社区记忆构成的社会关联决定了村级治理的方式,是村庄治理的基础。在低度社会关联型村庄,村干部很难从原子化的村

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