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民主制度论文-中国大陆的选举制度及其变革.doc

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民主制度论文-中国大陆的选举制度及其变革.doc

民主制度论文中国大陆的选举制度及其变革引言选举、民主与程序选举是现代民主制度的核心。正象熊彼特对于民主的经典定义所说的,“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排,在这种安排中,某些人通过竞取人民选票而得到作出决定的权力。”1亨廷敦进一步认为,在所谓的“第三波”民主浪潮中,判断一个国家的政治制度是否民主的唯一标准就是,看那里是否“公正、诚实、周期性”以及竞争性地通过全民选举而产生重要的政治领导人。2同样,达尔在列举多元民主的七项制度要件时,首先囊括的四项都是有关选举和选举权的要素,而且,事实上他所讨论的其他三项即表达自由、信息多元与结社自主,也可被看作是保障选举制度有效运作的条件。3一句话,没有选举则没有民主。但是,有选举却也并不一定就有民主。这种有选举而不民主的现象,在两种情况下可能出现。一种出现在基本的民主化过程已经实现的时候,因此基本上是一个属于民主化巩固阶段CONSOLIDATIONOFDEMOCRACY的问题。在这种情况下,普遍而真实的选举已经作为政治制度而进入运行,只是由于包括过份强调与选举相关的多种因素、而忽略了民主制度的其他要件,因而形成了貌似民主但实际上却缺少宪政民主基本要素的种种政体。一些学者以所谓ILLIBERALDEMOCRACY、DELEGATIVEDEMOCRACY、DEMOCRADURA等各种概念来称呼这种政体,指出其种种制度性缺陷4,对这种政体下民主发展的程度多所质疑5;而另一些学者则直指这是一种并不具备民主精神的政治安排6,并藉此强调,在民主制度中,公民自由权利的实现和对政府权力的限制等因素,实际上远比选举更为基本和重要。在许多发展中国家,这种现象相当普遍。7如果武断一些说,不妨认为这种政体是“真选举而假民主”。另一种“假选举而无民主”的情况主要出现在共产主义国家。这些国家表面上普遍保障公民的选举权利,也周期性地实行多种选举,但这些选举却事实上并不具备“由选民选择政治领导人”的意义。毛时代的中国正是这样的一个例子,在那里,从字面上的选举到真实的选举之间,存在着一条巨大的政治鸿沟。然而,经过二十年的改革,中共政权下大体上一直存在着的“假选举”,却开始在改革和演化中逐步增加了真实的、也即民主的成份,越来越具有相当的政治意义。本文研究的主旨,正在于考察中国大陆选举制度的这种从假到真的变革。无疑,发生这一变化的原因涉及到经济、政治等多个方面,需要相当深入的研究。但本文并不准备涉及这样广泛的背景,而是聚焦在有关选举的程序性方面的设计和变革。诚如熊彼特和亨廷顿所强调的8,唯有从程序出发,才有可能实证地考察选举和民主的政治含义。本文的一个基本假设是,选举本来是一种实现民意表达的制度设计,它之所以会成为假的,其根本原因在于程序失当;而要能使选举真实化,其要害也在于变革选举程序。从这个假设出发,本文分两个部份展开论述首先将回顾毛时代选举制度方面的政治遗产,考察中共通过什么样的程序设计将选举“虚假化”;然后着重研究改革年代里中国大陆选举制度中程序方面的变化,以及在整体制度框架未改变的情况下,这种变化在什么程度上开始使选举具有有限但又真实的意义。一、毛时代的选举制度遗产中共在诞生之初及后来相当长期的政治活动中,作出过拥护并准备实行民主的承诺。因此在共产党的政治生活中,从一开始就存在着选举这一民主的基本要素。当然,即使在中共早期,由于多种因素的影响,虽然有党内选举但也效果不彰。正如毛泽东后来所回忆的那样,在中共“七大”以前的全国代表大会上,“代表们一般对选举都不大认真,只有少数人认真。”9但这主要不是由于选举本身的性质所致,也非选举程序设计上故意为之。代表们在选举中“认真”与否,与他们的民主素养程度有关。据毛泽东本人观察,到了他掌权的中共“七大”1945年,“大家对选举都非常关心”了。他认为,“这次大会,我们各方面的同志对选举都非常认真。”10然而,这并不必然意味着选举因此更加有意义了。历史的考察发现,也正是从这个时候起,中共开始在选举制度方面采用了一系列程序设计,使得原本比较真实的选举逐渐“虚假化”,这些程序设计后来长期延续下去并踵事增华,使选举的理念与其在中国的实践之间出现了鸿沟。自“七大”开始,中共在选举中创造并实行了所谓的“预选”制度。“七大”所通过的“选举法”第一条就规定,要提两次候选人名单,第一次是预选名单,第二次才是正式选举名单。11之所以要在正式选举之前坚持实行预选,是因为对中共来说,这样的预选有它所不能为正式选举所替代的的功能。此功能为何呢从中共的选举运作机制中可以发现,预选的主要功能在于,组织选举的机构可在正式选举之前,通过预选探知选举人的意愿;组织选举的机关掌握了这些信息之后,如果发现选举人的意愿与组织选举的机关对选举结果的期待有差距,可利用预选和正式选举之间的时差,通过各种动员、说服手段来影响选举人的投票行为,力求在正式选举中实现组织选举机关的意愿。换言之,采用预选方式就是在选举程序的设计上开了一个窗口,给了组织选举的机关以影响选举人意愿的便利;通过这样的程序设计,选举本来所具有的表达选举人意志的功能就变形了。直到九十年代,实行差额选举之后,预选依然扮演着这种“过滤”功能。中共在九十年代正式发布的一项选举指导性文件中坦承,“预选的主要目的是产生与应选名额相等的候选人,以使正式选举易于成功。”12这里,所谓的“成功”,就是指保证选举能够体现上级组织的意图。与此相联系的是选举期间的所谓“做工作”,即通过多种手段向选举人施加影响以期改变选举人的本来意愿,这可能发生在选举前,但更关键的“做工作”则往往是在预选后、正式选举前这一段紧迫的时间内。因为预选已提供了有价值的信息,在此期间的“工作”更能“有的放矢”,可更有效地达成影响选举人意愿的功能。“做工作”的一种方法是由组织选举的机关确定所谓的“选举方针”或“选举路线”13,然后要求选举人遵循;另一种方法是,通过有影响力的政治领袖专门就选举问题发表讲话,向选举人施加影响,例如毛泽东在1945年的中共“七大”上,就专门因选举一事而发表了两次讲话14,其中的一次讲话之主要内容就是直接要求代表们选举王稼祥为候补中央委员15;“做工作”也可能是通过既有的组织系统进行会下活动,包括说服个别选举人,要求其按选举组织机关的意愿投票而放弃个人原来的投票意愿等。必须指出的是,如此之“做工作”与一般民主制度运作中的“竞选”完全不同。竞选是各候选人在法理上机会平等地直接诉诸选举人而争取选票,这在中共的选举制度中是长期以来一向被严格禁止的;而“做工作”则是直接由选举组织机关出面,利用其组织资源,帮助某些特定的候选人争取选票,从而直接或间接地排斥某些特定的候选人。同样地,预选与一般民主制度下的先期选举也不同。先期选举是一系列相关的投票程序中的先期环节,在法理上往往与随后的投票同样具有正式效用;而预选则是非正式的,其选举结果并不具备法律效力,而仅仅是正式投票的一次“排演”。这种组织预选并精心“做工作”的选举组织机关,其角色与民主制度下的选举组织机关的角色截然不同。曾长期领导中共组织工作的刘少奇,在谈到有关会议和选举问题时,就强调过,“党的一切会议是由领导机关召集的,一切会议的进行是有领导的,一切选举是有审慎考虑过的候选名单的。”16毛时代选举制度的一个常见的现象,就是往往用各种非正式程序来代替正式程序。明显具有非正式特点的所谓选举前的“酝酿”,就是在毛时代中成为另一个重要的选举程序的,首见于中共“七大”的选举过程17所谓的“酝酿”,就是在正式提名候选人之前,设法在选举人当中就候选人名单达成较高的共识。本来,寻求和建立共识并不违背民主原则。所谓的“酝酿”过程之所以值得质疑,是因为在“酝酿”之前选举组织机关已准备好一份候选人提名名单,当选举的组织者通过在全体选举人之中的“酝酿”,试图就此名单形成选举人的共识时,等于是在正式选举甚至预选之前,增设一个非正式程序,要求选举人对选举组织机关表达自己的投票意愿。因为“酝酿”是非正式的,因此,选举人在“酝酿”过程中所表达的选举意愿并不具有任何法理效力;正因为这样的选举意愿表达不具备法理效力,又可在选前事先探知,因此选举组织机关就得以在正式选举之前发现并影响选举人的意愿。归根结底,无论是预选,还是“做工作”、“酝酿”,其功能都是替代选举,即构成表达选举人意志的方式、构成候选人与选举人之间交流的方式;但是,它们又都不具备选举所具有的正式法理效力。中共选举制度程序设计上的吊诡之处正在这里能够表达选举人意愿的场合和程序,都不具备法律效力;而在具备法律效力的正式选举中,选举组织者则千方百计地使选举人不能表达自己的意愿。为了保证后一点,除了在正式选举之前设立种种程序之外,还要采取所谓的“等额选举”的方法,即选举中候选人数与应选人数相等,这就使选举最后几乎完全丧失了“选择”的机会和意义。此外,中共还采用了所谓的“戴帽”方式,这同样是意在限制选举人的选择权利的一种制度设计。所谓的“戴帽”,是要求选举人选举具有某些特定资格的候选人,而这些资格往往与关于候选人的一般法律资格认定无关。这个方法实际上也是从中共“七大”肇始,虽然那时并未用“戴帽”这个词。在中共“七大”的中央委员选举中,以毛泽东为首的选举组织机关提出,“要照顾山头”,“在组织成份上反映各个方面的革命力量”18;而在那次的候补中央委员选举中,毛泽东更直接地向参加选举的党代表们提出要求,“要有东北地区的同志当选才好”19。当时,在这种“戴帽”的要求中,指定的候选对象还比较笼统;后来,这种要求就发展得相当细致和复杂了,从民族、性别、年龄一直到教育程度等,设定了多种特定的候选资格,形成了所谓的“比例代表制”,即不同资格的候选人群体数量必须达到选举组织者的事先规定;一旦把为特定候选人设计的有关资格要求的“帽子”裁剪到只有很少人甚至个别人才能戴得上时,选举也就变得没有意义了,在比较极端的情况下,采用“戴帽”方式组织选举,几乎就相当于指选。综上所述,中共通过所谓的“规定选举方针”、“戴帽”、“酝酿”、预选、“做工作”、等额选举、禁止竞选等一系列程序设计,形成了其独特的选举制度和运作方式。其要意就是,在原则上承认有选举的必要20,而同时在实践中则设法削弱直至消灭选举的实际功能,从而把选举空洞化、虚假化。中共的许多其他措施也会使选举虚假化,如上级随意调动经地方选举产生的领导人21,限制选举本身的适用范围等,受篇幅所限,这里只好略而不述。总而言之,经过几十年的发展和积累,到毛时代的末期,一方面,选举在原则上对中共而言已经成为相当负面的制度;另一方面,虽然在中国的政治生活中仍然存在着有一定覆盖面的选举,但这些选举已形同虚设、名存实亡,几乎毫无其本来的意义了。需要强调的是,毛时代在选举方面遗留的传统,并不仅仅是一般地无视选举;更要害的是,通过种种相当精致的程序设计,形成了一套颇为独特的选举制度,即把政治参与变成了政治动员,把用来让选举人自下而上地表达意愿的制度设计,变成了自上而下地、让选举人为领导意图背书的形式,从而阉割了选举的民主灵魂。二、邓时代的选举制度变革自七十年代末期以来,在改革开放的过程中,中共的选举制度也逐渐发生了变化。首先,在理念和原则的层面,选举再次被肯定。1978年的五届全国人大一次会议修改通过的第三部中华人民共和国宪法,就对全国人大和地方各级人大的组织和职权作了明确规定,其中包括代表的选举、撤换和质询权等。22同样地,选举和民主的原则在党内也得到高度肯定。1980年2月中共十二届五中全会通过的关于党内政治生活的若干准则,在中共历史上首次于重要文件中以专节强调“选举要充份体现选举人的意志”。23,这显然是针对选举制度长期有名无实的现状而言的。在这一专节中,开宗明义地指出,“党内真正实行民主选举,才有可能建立起在党员和群众中有威信的强有力的领导班子”。24接着,1982年中共“十二大”通过的党章,以第11条专门规定有关选举的事宜,强调“党的各级代表大会的代表和委员会的产生,要体现选举人的意志”。25如前所述,理念与实践、原则与程序之间的鸿沟,是中国选举制度名存实亡的根本原因。仅仅在原则层面上肯定,还远远不能将选举真实化,也很难视之为制度的变革。如何在制度、程序层面,使得选举能真正体现选举人的意志,实际上就是此后20年中国大陆选举制度变革的主要课题。当然,要在简短的篇幅内全面回顾这一变革的曲折历程,几乎是不可能的。因此,本文采用综述的方法,把这一层面的变革主要归纳为引进差额选举,同时,在讨论中也会涉及到与预选制度、提名程序与方法及其他相关方面的变革尝试。差额选举的引进,可在很大程度上被视为中国二十年来政治体制改革中不多的、但却十分重要的成果之一。1980年中共十二届五中全会通过的关于党内政治生活的若干准则,在强调“选举要充份体现选举人意志”的同时,第一次明确规定了,“选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法”。26中共“十二大”通过的党章同样也采纳了类似的规定。271979年通过的选举法经1982年和1986年两次修订,强调了差额选举问题28,并明确规定,在人民代表的选举中,要把候选人和应选人等额选举的办法改为候选人对于应选人的差额选举制29。从此,差额选举的原则和机制开始引入中国的政治生活。不过,虽然中共引进了差额选举的原则和机制,但对选举过程中仍然有多种限制。首先,并未取消预选。上述的准则中特别规定,可以实行差额选举,也可以“先采用差额选举办法产生候选人作为预选,然后进行正式选举”。30

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