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民主制度论文-中国政治体制改革的新三权分立论.doc

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民主制度论文-中国政治体制改革的新三权分立论.doc

民主制度论文中国政治体制改革的新三权分立论摘要本文从一个常识和经济人的前提出发,讨论了目前的各种反腐败制度和设想,论定监察权、考核权是督策官员廉洁勤政、制约治权的督策权,因此,掌握这些权力的人员必须由人民直接选举产生,不能是常任制的和任命产生的。中国的现行的反腐败制度是一个不好的制度。主张由直接选举产生的人民监察委员会和考核院来督策官员廉政勤政。关键词反腐败监察权考核权直接选举一、现状分析现在的中国,正处于发展之中。各种陈腐的规定、制度以及不完善的市场经济为寻租活动提供了温床,经济领域的腐败已向全社会曼延,而市场经济需要很长的时间才能完善,这样,反腐败的斗争将是长期而又艰巨的。清除腐败的问题是关系到中国共产党生死存亡的大问题,也是人民群众最关心,最不满的问题,中国共产党和政府确实对此非常重视,相继出台了一系列廉政法规,创立了一系列的监察机构,努力地清除腐败,但为什么腐败却更加严重本文无法全面讨论有关腐败的诸多方面问题,仅仅讨论反腐败的制度、方法的问题,并且以理性地在约束条件下的追求利益最大化的经济人假设为前提。中国和外国的学者们都指出了中国非常长久的贪渎历史和文化,认为这种文化特征是腐败在中国蔓延却很少受到抵制的原因。对此观点我坚决反对。现实生活中任何人都知道亲戚朋友间的请客送礼和给官员送礼完全是两码事。在历史上,文化特征大不相同的西方的古罗马帝国,官员既腐败又残暴,以至于吉本等历史学家主要谴责其残暴,相比之下,中国古代的官员在和平时期一般只是腐败而不残暴,就是现代的西方发达国家,历史上也曾经有过极为腐败的时期,因此,文化因素的影响是次要的。在中华人民共和国历史上,鉴于中国的几千年历史,盛衰兴亡,各朝代开始总是励精图治,而最终腐败无能,衰落灭亡,面对这个几乎是根本性的困扰了无数人的大问题,以毛泽东为首的第一代共产党领导人运用了群众运动的办法。但代价太大了,最终出现了文化大革命中的打倒一切、全面内战景象,国无宁日,民无宁日。毛泽东的全新办法以失败而告终,中国绝对不可再用群众运动的办法来清除腐败。但中国目前的廉政办法都有很大的局限性。在新闻审查条件下的两公开,一监督是无权者对有权者的监督,它的不足之处十分明显。中国共产党的纪检部门,政府部门的监察机关,检察院和检察院的反贪机构,把廉政建设的权力和责任都集中到了党和政府的各级领导。而廉政建设的权力和责任全部集中于领导干部或领导集体,并不是好的廉政建设办法。若只有官僚的上级拥有奖惩权,有三大不利之处首先,众所周知,任何一个组织机构,领导者的权力行使,也有赖于其下属和关系网,在法制建设尚不完善,讲究人情、关系的中国尤其如此,领导者对下属的任何惩戒性行动,实行削减甚至剥夺其下属利益的措施,基本上必定会破坏关系网,破坏组织的统一,直接损害领导者其自身的利益,不利于其权力的行使。其次,官僚的贪污腐败,懈怠渎职,损害的是民众的利益,却无损于其上级的利益,最多只是间接地损害其上级的利益这两点决定了此类权力必然是尽可能正确、公平、谨慎地行使,决定了监察权基本上只是在腐败行为明显败露或彻底败露后方才行使,而不可能进行预先的鞭策预防。这就是说,在现行体制下,复杂的情况下,监察权的行使必定是较慢而且次数较少的。三、腐败官僚只要买通其领导,就难于受到惩处若领导人贪污腐败,或者集团贪污腐败,查清、惩处就更加困难。这一切意味着腐败行为被发现和受惩罚的概率较低。综合上述分析,从责、权、利三者的统一来分析监督者(即领导者)在其下属的腐败行为有迹象但未败露时若采取廉政行动就处于有权力、无责任、对自身的利益有损害的情况,其下属的腐败行为明显败露后领导者则处于有权力、或许有责任、毫无利益的情况。这样一种情况,确实对廉政建设非常不利。中国共产党和中国政府的各级领导,又不是直接选举产生的,如果是直接选举产生的,情况就不一样了,领导者惩处腐败可能有利于在民众中树立清廉形象,有利于下一次的选举而获得利益。但同样地,他们的权力行使也有赖于其下属,惩处其下属的腐败,同样基本上必定会破坏关系网,破坏组织的统一,直接损害领导者其自身的利益,不利于其权力的行使。这样就是一个利益与弊害的衡量和选择的问题。如果衡量的结果是弊大于利,领导者同样不会惩处腐败。借用经济学的术语和观点,腐败的成本主要是刑罚乘以受惩罚的概率,而腐败行为被发现和受惩罚的概率较低意味着腐败行为的成本低,中国社会的改革转型及体制缺陷又使得腐败行为的收益相当高,这样当然无法制止腐败的蔓延。并且,萧功秦对发展中国家的现代化问题的研究指出,在这种以权钱交易为主要特征的软政权模式下,很容易形成各种分利集团,而这种分利集团一旦形成,必然会利用自己垄断的各种资源,通过种种寻租活动获取非法利益,而这些寻租活动又必然导致这些发展中国家进一步软政权化。如此恶性循环,一旦这种恶性循环发展到一定程度,一个国家的政府将面对这两大陷阱的相互沟通而无能为力。1中国的情况正是陷入了这种陷阱。但人民对此必定是极不满意的,这种情况继续恶化下去,中国共产党最终将自己打倒自己。目前提出的最新办法是成立反腐败法庭,但从国民党统治大陆时的情况看,国民党也有类似的法庭,可以预计此法庭不会起到大作用,尤其是中国现在司法权事实上并不是独立的,法官素质,司法腐败都是大问题的情况下。至于目前各国普遍采纳的降低官员的自由量裁权的办法,确实是好思路,但还不是制度。结论现在的廉政勤政办法,有着很大的先天不足,其关键在于目前的政治体制使管理者缺乏强有力的约束,原因在于廉政建设的权力和责任全部集中于领导干部或领导集体,反腐败的制度缺乏利益驱动机制。虽然这个政治体制有议论政策后就实行,没有民选人员坚强有力的制约因而也就没有扯皮牵制的优点,看起来效率极高,优于西方的民主制度,但实际上却也因此有在实行政策的过程中必定会走样的致命缺点,腐败问题仅仅是最受到关注的问题而已。现在的中国,由于人口太多,失业者众多,所以头等大事是经济改革、平稳发展,清除腐败只是中国共产党和政府的重大任务之一。在现存的不适应经济的落后的政治体制下,中国共产党和政府部门已经是作了相当大的努力,只有创立更好的政治体制,才能摆脱目前的困境。那么,应当如何进行政治体制改革呢孙中山先生的五权宪法,在宪法理论上作出了重大突破。他清晰地阐明了政权与治权的区别政权,即集众人之力以成就事业,就是四大民权选举权、罢免权、创制权、复决权。治权,即治理众人之权,分为五权立法权、行政权、司法权、考试权、弹劾权。但五权宪法,在促进官员执政的廉洁与高效率上,存在着严重不足,权力的相互制约上也有所不足,历史与现在都说明了这一点。这是因为五权宪法在考试权、弹劾权上有重大缺陷,考试权的核心在现代社会应当是考核权(考核官员、机构效能)而非考试录用权,监察权的核心是弹劾罢免权,这两项权力不是治权,而是督策官员廉洁勤政、制约治权的督策权,是保证一个万能政府为民服务而不是去贪污腐败、压迫人民的权力,因此,掌握这些权力的人员必须由人民直接选举产生,绝对不能象国民党在实际执行时那样是常任制的和任命产生的。中国共产党和政府中掌握考核权、监察权的人员同样是常任制的或任命产生的,因此也有同样的问题。本人再重复一遍借用经济学的术语和观点,官僚的贪污腐败,懈怠渎职,获得利益的是官僚,承担成本的却是民众,官僚损害的是民众的利益,却无损于其拥有考核权、监察权的上级的利益,而且监督、激励权力的掌握者官僚的上级还不是由竞争性的直接选举产生,没有直接选举的压力、没有利益的驱动迫使其上级解决这些问题,并且领导者的权力行使也依赖于其下属,惩治下属的腐败,将破坏其权力行使的基础,不利于其自身的利益,因而领导者难于采取澄清吏治的行动。所以,中国现行的反腐败的制度就是一个不好的制度。因此,至少必须直接选举产生考核人员、监察人员。民众痛恨腐败,肯定不愿意承担官僚的贪污腐败,懈怠渎职等行为强加给他们的外部成本,相比之下,民众愿意承担选举产生考核人员、监察人员的选举成本。直接选举产生的监察人员、考核人员,权力来源和权力行使都不依赖于被监察、被考核的对象(官员),没有那些官员的上级所必定有的利害关系和顾虑,他们良好地惩治腐败,良好地履行考核职责,裁撤冗员和机构,降低民众负担,能够使他们获得利益,如提高其声望,有利于他们下一次的选举,等等。可以预期,这将是一个更好的制度。一句话,良好的反腐败方法是让权利的所有者(也是受伤害者)能够拥有有效的方法来捍卫自己的权利。一个推论一个大型组织,良好的组织结构、制度应该是领导者权力行使依赖于其下属的,领导者一般只行使给其下属奖励、提升等激励措施,自动地增进领导者的权威但人不是天使,必须也要有处罚和不得已的剥夺其下属利益的正常措施,这些剥夺组织内部人利益、得罪人的事情,必须基本上由那些权力行使不依赖于被得罪者的人来做。这样能够减少组织内部的很多麻烦的协调事务,降低协调成本(即降低交易费用),也就是使组织更加富有效能。(这也与奖励和惩罚的效果不同有关,奖励是很明确地表示下属的优良行为应该继续,领导者正确的奖励能够对下属起很明显的引导作用,整个组织在领导者的指挥与引导下获得成功就能够真正增进领导者的权威。而惩罚只是告诉被处罚者不允许继续这样的行为,并没有明确地向被处罚者表明应该如何去正确地做处罚是禁止,而不是良好的引导。)如果整个国家的各类大型组织如企业、机关都能够这样的话,就能够更加富有效率,有效地降低整个社会、整个国家的运行成本。对一个国家来说,应当这样比较好执政党拥有行政权,若还有立法权则更好,立法、执行,协调一致在野党拥有考核权、监察权,惩治腐败在野党进行调查,在此基础上提议裁撤多余机构、减少冗员,经过立法机构批准后,由考核人员实施。在经济学与企业管理上的一点推论盛洪在科斯的交易费用和诺贝尔经济学奖中介绍说更广义地说,交易费用是人与人之间打交道的费用。科斯发现,市场中的交易其实是要耗费大量成本的。从搜寻交易对象,讨价还价,订立契约,监督契约执行,维护交易秩序,解决交易纠纷以及对违约加以惩罚,等等在一定范围内,企业内的交易要简单得多工人之间的固定分工节约了寻找交易对象的费用,经理对工人的指挥代替了讨价还价,工人和其它生产要素所有者与企业之间的长期合同减少了在市场中多次反复地订立契约的麻烦,因而人们很自然地要选择企业的形式。也可以说,企业的存在节约了交易费用。当然,随着企业规模的增大,企业的管理难度会增加,对工人的监督会愈发困难,企业官僚机构的弊端会越来越严重,企业内的交易费用会非线性地增长。用经济学的术语来说,就是边际交易费用在递增。当企业内交易费用(边际)增长到和市场交易费用(边际)相等时,企业规模就不再增大,这也就决定了企业的边界。科斯从交易费用出发,认为企业应当集权(即所有权与经营权结合)以降低交易费用,这与西方国家现行的所有权与经营权相分离的大势正好相反。很多人正拭目以待。本人的这个想法,也是实际上从交易费用出发,提出了另一个降低交易费用的办法,不过不是从产权或所有权的角度,而是从组织结构和制度的角度。在大企业中,随着代理链的加长,企业内部各个机构间的协调事务、协调成本、防范代理人决策风险、道德风险等事务的成本提高得特别快。这一点可以看一些大企业的历史就能够清楚,企业因此需要共同认可的企业文化等来降低这些交易费用。当然,也还可以通过以下这样的办法降低交易费用领导者权力行使依赖于其下属的,领导者只行使给其下属奖励、提升等激励措施,自动地增进领导者的权威由股东或董事会选举授权的考核人员,考核管理人员和机构效能,做处罚管理人员、裁减机构或人员等这些得罪人的事情。由于考核人员的权力行使不依赖于那些被得罪者,这样能够减少组织内部的很多麻烦的协调事务,降低协调成本,使组织更加富有效能。至于小企业,管理者一般是所有者,代理环节少,协调事务少,不需要这样的办法。西方的北欧小国等国家,有一个运行良好的监察专员制度2,我国的香港,也有类似的廉政专员和廉政公署制度,但它有民主制度作为基础,我国则缺乏这样的基础。再者,我国是一个特大的大国,不是小国,有一个规模制约问题,因此,这样的任命产生的或议会选举产生的独立监察专员的办法在我国实行,肯定不能够成功。主张实行西方自由民主,进行立法、行政、司法三权分立改革的人,认为不受制约的权力必定会腐败,因此以权力制约权力,可以消除腐败,提高政府工作效率,我完全赞成以权力制约权力的思路,以及吸收世界各国的优秀文明成果,并且认为中国未能够实现自由民主是中国历代反复盛衰兴亡,最终必定陷入农民大起义而灭亡的最重要原因,也是中国至今仍然是人治社会而不是法治社会等许多重大问题主要的原因。但我不赞成抄袭西方的民主自由、三权分立,因为实际上,若在中国简单抄袭西方那一套,给中国带来的影响肯定会比现在所实行的政治制度要好得多,但实际情况绝不会如此美妙。所有的大国,在实施三权分立和多党制的初期,反而容易加剧腐败,混乱和政府效率的下降。这已被英国、法国、美国乃至日本、德国、俄罗斯的历史所证实。此外,西方的民主制度的良好运行也需要相当多的条件。美国的历史说明最重要的条件是强大的中产阶级(最起码有强大的自由的舆论)以及少数真正服从多数(如选举中的失败者自愿服输放弃权力),通过权

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