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民主制度论文-乡镇人大体制的探索与突围.doc

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民主制度论文-乡镇人大体制的探索与突围.doc

民主制度论文-乡镇人大体制的探索与突围乡镇人民代表大会是我国基层国家权力机关,在乡镇政权中居于主导地位。勿庸置疑,在我国五级人大中,乡镇人大权力最薄弱――受政府及乡镇长掣肘;角色最尴尬——13项职权靠年度一次且仅一、二天会期的人代会运作;权威最虚弱——很难令其执行机关和群众认同;体制最需要动手术——制度设计和实际操作严重滞后基层法治诉求。二十多年来,国家决策层和地方操作层,似乎一直没有停止过试验,探寻乡镇人大走出被尴尬、虚弱、沉疴“包围”之路。“突围”充满艰辛和风险,不可能一蹴而就;不“突围”就无法适应政治生态的发展,在“突围”中崛起是理性的选择。沅江试验先声夺人1986年9月,全国第一个常设性质的乡镇人大主席团及其常务主席在湖南沅江市新湾镇诞生。驻湘全国人大代表视察沅江的报告认为,这“决不是凭空想象和无缘无故强行要设这么个机构”,“沅江实验”是民主政治发展的内在要求和逻辑产物。1979年7月通过的地方组织法及1982年修正案分别规定乡镇人代会由同级管委会、人民政府召集。作为基层国家权力机关,乡镇人大如此受制于政府,工具主义和形式主义倾向十分明显。一些群众反映,“开会一声喊,中午吃餐饭;书记作报告,乡长讲生产;民主是形式,中午把会散”。前面提到的视察报告对此有佐证。1985年泗湖山镇开人代会前,还找不到代表名册,只好由村支书回去重新摸底,开会时发现还少3名代表,就临时由党委书记提名,代表投票选举代表;开会时,全体机关、村干部和共产党员都变成“代表”,开了一个“几不像”大会。普丰乡召开人代会时,主持会议的乡长不懂会议程序,临时指派不是人大代表的信用社主任上台主持,笑话百出。在黄茅洲、草尾两个区的几个乡镇,1980年以来,闭会期间没有开展代表活动,“代表代表,散会就了”的现象较为普遍。角色尴尬和现实困惑给乡镇人大施加的压力,犹如按压弹簧,压力愈大,一种与之成正比的弹力正在萌动和跳跃。乡镇人大不得不“变”。1986年9月,湖南省人大常委会党组健全基层政权的方案得到省委同意,即“乡、民族乡、镇人民代表大会设立常设主席团。主席团由三至七人组成,主席、副主席中应有一人专职,其他成员可兼职。”沅江的新湾镇和湘阴的南阳乡有幸成为试点。回溯“沅江试验”,在当时有些法律风险,很有可能被3个月后修改的地方组织法推翻重构。1986年9月,围绕修改地方组织法,各地对乡镇人大体制变革进行激烈的

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