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民主制度论文-乡镇自治:根据和路径——以20世纪乡镇体制变迁为视野.doc

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民主制度论文-乡镇自治:根据和路径——以20世纪乡镇体制变迁为视野.doc

民主制度论文-乡镇自治:根据和路径——以20世纪乡镇体制变迁为视野内容提要:本文认为,20世纪中国乡镇体制的变迁过程,是在控制型治理和自治型治理两种模式中进行选择的过程。由于政治动员的性质及政权更替的方式所决定,国家行政权力最终深入到了乡镇并成为了国家现行宪政体制的重要组成部分。但是,随着社会经济市场化和国家民主政治建设目标的确立,特别是在普遍推行村民自治之后,乡镇自治将成为最现实的选择。关键词:乡镇体制行政控制社区自治民主选举目前有关我国乡镇体制的改革有两种基本的政策主张。其一是强化乡镇体制。主张者认为,应该强化国家对农村社会的主导作用,大力加强乡镇体制建设,在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时,采取有力措施提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化,特别是县级政权要简政放权,下放各部门在乡镇的下设机构,以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率1。有研究者进一步指出,要强化乡镇体制,还需要将社会体制的下线伸入到村2,实行“乡治、村政、社有”3,也就是将村级组织的行政功能扩大并制度化,在村一级建立行政化体制。其二是弱化乡镇体制。主张者认为,乡镇政权改革应该遵循转型期以来中国农村政治发展的基本逻辑,国家的行政权力要逐渐退出农村的政治领域。其政策性主张是撤乡并镇,在确保国家基本行政职能下沉的同时,逐渐实现国家行政权力体制性上移,最终在国家法律权威下建立授权性自治体制,即在村一级实行村民自治,在乡镇一级实行社区自治4。这表明,对我国乡镇体制建设这一关系到国家宪政制度和农村稳定及发展的重大问题,尚有待从理论和实践方面进行深入的探讨。本文试图通过解读转型以来中国乡镇体制变迁的基本史实,来认识这一问题的性质及解决的路径。一、乡镇体制的历史变迁自秦朝至明清,国家的地方权力体系发展大致可以分为三个时期:从公元前221年秦王朝建立到隋文帝开皇15年(公元595年),实行乡亭制,以官派乡官为主,民间推选人员为辅,乡为基层行政区域;从隋文帝开皇16年(公元596年)至宋神宗熙宁三年(1070年),乡里制度开始由乡官制向职役制转变;从王安石变法至清代,治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级5,县为基层行政组织,县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体,以体现族权的宗族组织为基础,以拥有绅权的士绅为纽带而建立起来的乡村自治政治。但是,到19世纪后期,特别是随着科举制的衰落以至在1

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