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民主制度论文-从村长选举制度和实态看中国的住民自治(上) ——以四川省调查事例为中心.doc

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民主制度论文-从村长选举制度和实态看中国的住民自治(上) ——以四川省调查事例为中心.doc

民主制度论文从村长选举制度和实态看中国的住民自治上以四川省调查事例为中心问题所在被政治刻意分隔而急速发展之经济与跛行的政治社会领域,这两者间的矛盾正在现代的中国逐渐表面化,而两者间冲突的裂隙早晚将导致中国现有制度的解体。亦即,此种认知正广为流传。特别是第二次天安门事件(1989年)以后,「对民主化/人权的压制」、「迟缓的政治改革」等形容词即成为传播媒体谈到现代中国时的惯用语。然而,在处于转型期的中国农村中,藉由实施被称为「基层选举」的村民委员会主任(即村长)选举制度,农村地区正以远超过一般理解的速率,进展着制度性的民主化。在中国民政部的协助下,我与青山学院大学国际政治经济学部天儿慧教授,于1996年8~9月进入四川成都、重庆郊外的农村,进行有关当地农村选举的制度整备状况,及其实际运用实态之现场调查之后,使笔者逐渐朦胧地浮现出如下的印象。现在中国农村基层社会所发生的变化,令人刮目相看。因为在市场化的进展之下,中国农村的农民逐渐觉醒。根据这次的短期调查发现秘密投票、无记名投票的投票制度比我们预想的更为落实。即使在选举实施的过程中,也很难找出权力单位直接介入的痕迹,虽然是在同样的规定制度下,但是此项选举与几乎处于机能不全状态的都市住民自治组织(即都市的居民委员会主任)选举大相径庭。首先必须接受的是,农村民主化的制度性进展,已达到一个远超过上述一般人理解的水准。然而,此项制度终究过于浮面,在农村住民的选举行动背后,传统家族.宗族意识或「利害」关系所凝固的党的政治意图等,反而反映出更为错综复杂的关系。北京中央政府仅在农村认可此种「沉静的民主化」究竟有何意图是因为有自信能控制农民还是试图「疏解」包括都市部在内的不满原本在广大的中国即有都市.农村二元性构造的显著地域性偏差。在此种情况下,此种基层选举制度能延伸至何种程度究竟此种进展对广域的中国社会将造成何种影响若依照此种问题意识,则包括都市居民委员会选举在内总称为「基层选举」的村民委员会主任选举,其制度性整备的情况和实际的运用实态,即能显示转型期中国的住民自治现状,且直接呈现其酝酿的问题。此点对开发中国家中国的民主化过程,是提供能测试其现实进展的绝佳资料。因此,本报告系在理解调查对象地域的个别性和局限性的前提下,用以概观全国的总体情况,而于其间切入此次的调查结果(注1)。此外,在比较都市居民委员会的情况之后,笔者亦尝试简单地掌握其全盘的意义。村民委员会成立的历史首先,笔者在此略述做为选举对象的村民委员会之成立经纬。一九八二年宪法第111条规定「居住地域设立各自的居民委员会及村民委员会,是为基层群众性自治组织」。此条所规定的村民委员会组织,若包含其萌芽阶段在内,大致可区分为三个时期。萌芽阶段(1980~85年)依中国民政部资料记载,为因应农村中家庭联产承包责任制进展的新情势,在广西等地区「自发性地形成」农村中的自治组织(注2)。在由集团农业解体为个体农户的过程中,各农民间基于必要的自我防卫,于是「自然发生」自治组织。但是,由于人民公社制度的撤销,政府方面基于行政考量,为防止从前在生产队、生产大队在转型为农工商联合公司等经济组织的过程中,因旧有「政社合一」制度的解体而形成行政空间的真空化,从而有此种制度的产生。82年宪法规定此种村民委员会为「基层群众性自治组织」,这是中国宪法史上的一大创举。根据这条规定,各地逐渐试办村民委员会。其后,根据『政社分离与乡政府设立通知』(1983年10月中共中央颁布),更进一步将此种动作扩展至全国,至85年2月时全国村民委员会的总数已上升至94万8628个。但是,此阶段的村民委员会是以人民的调停活动、维持治安或公共卫生活动等为主要的活动内容,其组织制度亦无任何规范,故可说是处于农民考量现实的自我防卫优先于制度的阶段。因此,这个萌芽阶段果真系因农民的自发性而浮现或是应该视为上级为避免行政真空状态而进行「指导」,进而发生的全面性潮流此点关系着村民委员会组织规定的性格,亦是形成选举制度的基本视点。法的准备阶段(1985年~1990年8月)对于此种实际状况,首先是各地地方政府为加以因应,而于此时期陆续整备地方性法规。1987年11月24日,第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过『中华人民共和国村民委员会组织法(试行)』(以下称『村民委员会组织法』,)并于1988年6月1日起施行于全国。在1989年末,在上述视点的基础上,于全国14个省、市、自治区实施村民委员会干部的选举。在福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省,更制定各个省级的『村民委员会组织法实施办法』。其间,四川、山东、江苏等虽于1988年举行村民委员会选举,但其法源依据只不过是各地的地方性法规,是由县乃至于乡层级的人民代表选出手续略加若干修订后,再予以个别实施而已。因此,本阶段村民委员会干部的改选时期并不统一,具体的实施方法亦无法一致。制度化阶段(1990年以后)制度化阶段始于民政部接到『中共中央「全国村级组织建设工作座谈会纪要」转达的通告』,而于全国展开村民自治示范点(最初选定59个村落)开始。以此为肇端,中央命各省制定『村民委员会组织法实施办法』做为地方法规,并将其扩大至16省,总计在二十二个省、市、自治区内,展开村民委员会组织的制度化。在实际选举方面,由于上述第一次选举的时点并不一致,故第二次改选选举时亦是由各省、市、自治区个别实施,因而屡见同一省份的选举时期亦不统一的事态。然而,在此过程中值得一提的是,地方各层级第二次村长改选选举的准备已确实落实。例如,各省政府以自身或省民政厅、省人民政府办公厅的名义,向地区行署、县、市等发布有关实施村民委员会选举的通告,甚至县、市政府、办公室亦向基层下达更具体的选举实施方案。此点除将其具体化之外,同时亦浮现统一化的动向。代表性的事例为山东省。在省民政厅的积极运作下,向管辖地区规定「程序、选票、表格、验收、发证、建设」的「六大统一」。在此种基础上,基于人民代表选出手续,各地终于制定村民委员会选举相关的专门规定,而有关各省『村民委员会组织法实施办法』所揭示的选举实施原则,即于各省级乃至县市层级予以确定。村民委员会选举的过程所谓农村基层选举,系指由选民直接选出村民委员会的主任、副主任及委员。在选举的过程中,除选举方式的选择以外,特别值得注意的是选举机构、选举资格和候选人的选出与决定等。1选举机构此处所指的「选举机构」乃是实施、监督与运作选举的主体,其名称依地域而有「村选举委员会」、「村选举工作领导小组」、「村选举工作小组」等各自不同(注3)。若由村民委员会改选选举原本的趣旨来看,福建省那种以改选前的村民委员会自身担任「选举机构」的情况属于例外,比较普通的方式是成立针对该次选举的专责机关。因此,此时最受瞩目的是村级选举机构的组成。一般而言,其成员为3人~9人左右,但几乎都是由党支部、村民委员会成员、村民代表、村民小组长所构成,而党支部书记则担任选举机构的组长(或主任)指导选务工作(注4)。例如辽宁省义县的选举规定中,明记村级选举机构是由党支部及村民委员会成员、村民小组长、村民代表共5~9人所构成,而浙江省宁波市则规定「一般以村党支部书记担任主任,再加上村民组长、村民代表及村内德高望重者5~7名组成」。若由党支部系统和村民委员会这两项对立的外部思考来看,党支部系统有无进行「指导」即是检验选举制度民主性的条件。然而,几乎皆以「充分发挥村党支部指导的核心作用,强调村党支部对村民委员会改选工作的指导」为目的(注5),并无将党支部书记排除于外的事例。就此而言,「选举机构」自身的选出过程即是问题,但此点亦无全国性统一规定。基本上,其组成存在下列各种方式。a.由村民会议乃至村民代表会议推荐(吉林县梨树县)b.由乡级人民政府乃至乡级人民代表大会主席团提名,而于村民代表大会审议、表决(山西省古交市)c.由村民代表会议推荐(江苏省、陜西省、山东省等)d.由党支部指名(浙江省)e.由村民团体指名(内蒙古)f.由村民小组推荐(河南、黑龙江等)。在此次调查的重庆市事例中,则是采用上级乡(镇)选举委员会决定村民领导小组的人选。在重庆郊外花溪镇建新村的事例中,由党支部书记、副书记、共青团、妇女连盟等7人组成选举工作领导小组在象耳镇龙庙村则由党支部书记、村民小组长(2名)、基层干部及村民代表合计五人组成选举工作领导小组。如上述二例,在其它调查的村镇当中,党支部书记(乃至副书记)几乎毫无例外地成为选举工作领导小组的成员。2选举资格关于村级选举的选举资格,基本上不离宪法及其它法规所规定的一般选举资格。以重庆市为例,其规定为「满18岁以上之村民,不论其民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育水准、财产状况和居住期间,均有选举资格。但依法被剥夺政治权利者除外。」(第10条)。然而其实态并非如此单纯。因为中国有户籍制度的存在,因而有符合宪法规定的选民,却因不是该村村民而不能成为村级选举选民的事例。因此,具选举资格者虽有义务进行选举资格登记,但因其户籍并非登载于该村,故须以其转入该村之日为准据,始得认定其选举资格。在重庆市的事例中,「因工作、婚姻及家庭等事由,在本村居住半年以上,且善尽村民之义务者,虽未转入户籍,亦得进行选举登记」(第12条)。此项规定有居住半年以上和履行村民义务的要件。在居住期间的规定方面,沈阳市规定为「半年」,此为同属长期的部分,而在较短期间方面有福建省及临汾市的「选举日10日以前」。此外,选举资格者名册的发表一般为选举日10日以前。以重庆市为例,其规定为「选举资格名册须于投票日20日以前公布」,这是属于其中期限较长者,但若依北京中央政府民政部之主张,则鼓励于投票日30日以前公布选民名册(注6)。3选举方式在选举方式方面,我们可就差额选举、直接选举和秘密无记名选举来探讨。所谓「差额选举」的意义是指正式候选人人数超越议席的形态,若候选人人数与议席相一致时,称为「等额选举」(同额竞选)。无庸赘言地,如欲表示选民意愿而给予选择可能性时,当然是以差额选举的形态方能呈现更高的民主性。做为全国层级法规之『村民委员会组织法』中,虽未明确规定关于差额选举的实施,但各地所订该法之实施办法则逐渐整备。然而,其中一部分地方因「误解」差额选举方式会分散选票,而认为此点是选举的失败,竟有鼓励等额选举方式的规定。其中特别是村民委员会主任亦有规定须等额选举者(注7)。然而,差额选举之所以成为问题,其原因是出在选村民委员会干部的具体手续上。亦即,村民委员会选举的议席(即主任、副主任和委员)是否将三种选举的内容个别举行,乃是问题之所在(注8)。全国性法规『村民委员会组织法』中,规定「村民委员会主任、副主任及委员一般由村民直接选出」,此点几乎是普遍性的规定,但「一般由村民直接选出」则似可包括由村民代表会议或各户代表间接选举的规定在内(如福建、陜西、青海、河北等)。的确,以中国的现状而言,若虑及人口流动性之高,分散型居住形态或农民的政治成熟度等,对于部分地域存在倾向间接选举方式一事,绝非有何不自然之处。例如在出外劳动者高达50%的农村中,村内残留者多为儿童与老人,此时当然只能考虑变通的办法。此外,于交通不发达地域实施选举大会时,其所伴随的困难亦极易想象。更何况要寻获容纳全体村民的会场设施亦极困难。同时,在意识较低的村落中,亦有于选举时以「误工补贴」之名支给具劳动填补意义之选举实施津贴,但若村的财政无某程度的余裕时,事实上此点必将是不可能达成。另一种因应中国的状况而采用的方式,即是「流动选举站」和委托投票的形态。在重庆市的事例中,其选举办法第24条及25条中,规定以不识字者或不在者

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