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民主制度论文-大区体制的历史治革与中国政治.doc

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民主制度论文-大区体制的历史治革与中国政治.doc

民主制度论文-大区体制的历史治革与中国政治根据现行宪法,中华人民共和国的最高一级政区是省、自治区、直辖市及特别行政区。但在五十年代前期,曾经在省级以上正式设置过大行政区(简称大区)一级的行政建制。此前和此后,还曾经有过其他一些正式和非正式的省级以上区划与领导机构。本文拟就这一问题作简单的回顾与评论。一、巡阅使署与政治分会清朝在各省巡抚之上设有总督。中华民国建立后,未再建立省以上的正式行政建制,但出现过凌驾于省之上的权力机构。从袁世凯去世到抗战爆发,中国事实上一直处于分裂分治状态。在这里,我们只考察得到中央政府承认的省级以上权力机构,即巡阅使署和政治分会。巡阅使一职最早设立于1912年,至1925年废除。在袁世凯执政时期,设立了长江巡阅使和南洋巡阅使。巡阅使属陆军部或海军部管辖,由大总统特派高级军官担任,设巡阅使署。袁世凯去世后,中央政府权力逐步削弱,授予拥有一省以上地盘的实力派以巡阅使一职,成为中央对既成事实予以承认的一种象征。如张勋、倪嗣冲任长江巡阅使,陆荣廷、龙济光任两广巡阅使,张作霖任东三省巡阅使,等等。巡阅使本是军职,按规定只应统辖区内之军队,但事实上在其势力所及的范围内,行政、财政、人事无不为其管辖。巡阅使署以军代政、以军统政,成为事实上的最高一级地方政权,这一军阀统治的典型产物只是一种既成事实,并不具有合法性。而南京国民政府时期的地方政治分会,则是合法的最高地方权力机构。国民党改组后,标榜“以党建国”、“以党治国”、“党在国上”、“以党为掌握政权之中枢”。[1]具体做法是:由党的机构行使最高权力,组建政府,任免政府官员,决定重要政策,制定和解释法规。国民政府本身是由国民党中央政治委员会(中政会)1925年6月14日召开的第14次会议决议成立,该次会议同时对中政会本身作出两项决议:(一)在中国国民党中央执行委员会内设政治委员会,以指导国民革命之进行;(二)关于政治方针,由政治委员会决定,以政府名义执行。[2]1926年,中国国民党二届一中全会通过的《中央执行委员会政治委员会组织条例》规定,政治委员会认为必要时,得推任同志在某地方组织分会。据此,于同年先后建立了北京、太原、武汉、广州四个地方分会。1926年7月6日,国民党中央执行委员会临时全体会议决议,中央政治委员会每周与中央执行委员会常务委员会合开一次会议,用以代替中央政治委员会的会议,这个合开的会议称中

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