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民主制度论文-大区体制的历史治革与中国政治.doc

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民主制度论文-大区体制的历史治革与中国政治.doc

民主制度论文大区体制的历史治革与中国政治根据现行宪法,中华人民共和国的最高一级政区是省、自治区、直辖市及特别行政区。但在五十年代前期,曾经在省级以上正式设置过大行政区(简称大区)一级的行政建制。此前和此后,还曾经有过其他一些正式和非正式的省级以上区划与领导机构。本文拟就这一问题作简单的回顾与评论。一、巡阅使署与政治分会清朝在各省巡抚之上设有总督。中华民国建立后,未再建立省以上的正式行政建制,但出现过凌驾于省之上的权力机构。从袁世凯去世到抗战爆发,中国事实上一直处于分裂分治状态。在这里,我们只考察得到中央政府承认的省级以上权力机构,即巡阅使署和政治分会。巡阅使一职最早设立于1912年,至1925年废除。在袁世凯执政时期,设立了长江巡阅使和南洋巡阅使。巡阅使属陆军部或海军部管辖,由大总统特派高级军官担任,设巡阅使署。袁世凯去世后,中央政府权力逐步削弱,授予拥有一省以上地盘的实力派以巡阅使一职,成为中央对既成事实予以承认的一种象征。如张勋、倪嗣冲任长江巡阅使,陆荣廷、龙济光任两广巡阅使,张作霖任东三省巡阅使,等等。巡阅使本是军职,按规定只应统辖区内之军队,但事实上在其势力所及的范围内,行政、财政、人事无不为其管辖。巡阅使署以军代政、以军统政,成为事实上的最高一级地方政权,这一军阀统治的典型产物只是一种既成事实,并不具有合法性。而南京国民政府时期的地方政治分会,则是合法的最高地方权力机构。国民党改组后,标榜以党建国、以党治国、党在国上、以党为掌握政权之中枢。1具体做法是由党的机构行使最高权力,组建政府,任免政府官员,决定重要政策,制定和解释法规。国民政府本身是由国民党中央政治委员会(中政会)1925年6月14日召开的第14次会议决议成立,该次会议同时对中政会本身作出两项决议(一)在中国国民党中央执行委员会内设政治委员会,以指导国民革命之进行(二)关于政治方针,由政治委员会决定,以政府名义执行。21926年,中国国民党二届一中全会通过的中央执行委员会政治委员会组织条例规定,政治委员会认为必要时,得推任同志在某地方组织分会。据此,于同年先后建立了北京、太原、武汉、广州四个地方分会。1926年7月6日,国民党中央执行委员会临时全体会议决议,中央政治委员会每周与中央执行委员会常务委员会合开一次会议,用以代替中央政治委员会的会议,这个合开的会议称中央政治会议。上述的政治委员会分会亦改称政治会议分会,简称政治分会。政治分会是指导监督最高级地方政府的机关,它的决定由管辖地域内最高级地方政府执行。在北伐战争中,蒋介石的个人权力不断膨胀,新收复地区增设的一些政治分会,往往只对作为国民革命军总司令的蒋介石负责,而不对国民党中央负责。国共分裂后,国民党二届四中全会于1928年2月3日通过政治委员会改组案。该决议称现在经本会通盘筹划,于广州、武汉、开封、太原设立分会。关于政治指导之区域,广东、广西属广州分会,湖南、湖北属武汉分会河南、陕西、甘肃属开封分会山西、绥远、察哈尔属太原分会。其不属于以上四区分会者,概由中央政治会议处理之。33月7日,中央政治会议分别任命李济深、李宗仁、冯玉祥、阎锡山任广州、武汉、开封、太原政治分会主席。政治分会及其主席权力极大,有任命所辖区地方官吏及处理政、军、财、教、建各要政的全权。国民革命军打败张作霖,推翻北京政府后,又增设北平临时政治分会,以河北、热河、北平、天津为其区域,李石曾任主席,李未到任前由阎锡山代理,后由张继接任。由于各政治分会的主席几乎都是军人担任,不能不使人联想起北洋政府时期的巡阅使制度,因此时人称之为新军阀统治的工具。国民政府统一全国后,政治分会的存废就成为国民党内部的一大政治问题。掌握中央权力的蒋介石与冯玉祥、阎锡山、李宗仁等地方实力派在此问题上意见相左,对立严重。1928年8月,国民党二届五中全会通过的政治分会存废案决定,各政治分会限本年度一律裁撤。8月28日,胡汉民发表讲话称政治分会产生于军事时代,所谓过渡办法是也。现今已入训政时代,自然无存继之必要。几个月后,张继又对北平报界发表谈话,略谓个人意见,以为政治分会不必取消,政治分会可以协助中央统一,为有益于中央的。离京时亦曾与蒋(介石)胡(汉民)两位同志谈及,两人意见亦同。4这显然是地方实力派阻挠的结果。国民党中常会第189次会议于1928年12月27日决议各政治分会展至3月15日撤销。编遣会议失败后,蒋介石决心以武力制服地方实力派。3月13日,中央政治会议电广州、武汉、开封、太原各分会应遵中常会第189次会议决议,自本日起停止开会,结束裁撤,并电各省、市政府查照。3月21日,李济深被软禁于南京汤山。3月26日,国民政府明令讨伐桂系,称此次武汉政治分会违法僭权,任免官吏,称兵构衅,袭击湖南实为李宗仁、李济深、白崇禧等预有共同计划之叛乱行为,李宗仁、李济深、白崇禧等着即免去本兼各职,听候查办。5撤销政治分会终于成为连绵多年的新军阀战争的导火索。九一八事变后,国民党内的蒋介石派与汪精卫派决定重新携手合作,而胡汉民则继续拒绝合作。1936年6月两个事变后,国民党五届二中全会于7月13日通过决议案,明令撤销西南执行部与西南政务委员会。鉴于大势已去,西南军事分会委员长陈济棠宣布下野,副委员长李宗仁及白崇禧等发表和平通电,表示今后一切救国工作自当在中央整个军略领导之下,相与为一致之努力。西南半独立的格局就此结束。至于1935年12月成立的冀察政务委员会,是中国政府在日本的军事压力下,被迫成立的跨省行政机构。由二十九军军长宋哲元任委员长的这一机构,在抗日战争爆发后,便失去了存在的理由。南京国民政府在抗日战争时期与内战时期还设立过战区和东北、华北剿总一类的机构,这些机构虽然常常将其权力延伸至特定区域内几个省份的人事、行政和财政方面,但毕竟是临时性的军事机关,因而更类似于北洋政府时期的巡阅使署。二、大行政区的兴衰清朝的总督辖区并不覆盖全国所有的省份和地方,而且大小不一,有的管辖二、三省,有的只管辖一省,总督与巡抚的上下级隶属关系也不十分明确。北洋政府的巡阅使署是军事机关,而且因人而设,没有全国划一的名称、标准与编制制度。国民政府时期的政治分会是党的机关,尽管是以党治国,对所辖省份的关系毕竟是政治指导而不是正式的行政领导,而且其辖区只包括了全国的一小部分。只有中华人民共和国成立初期所设立的大行政区(简称大区),才是覆盖全国所有领土,而且具有统一制度的省级以上行政建制。大区的渊源是内战时期中共领导下的各大战略区。在1946~1949年的内战期间,中共在长江以北建立了东北、西北、华东、晋察冀、晋冀鲁豫、中原六个大的战略区,分别设有党政军领导机构。1949年9月之前,晋察冀和晋冀鲁豫两区合并,组建了华北人民政府,东北人民政府也正式成立。中国人民解放军的四大野战军则分别向西北和长江以南的西南、华东、中南进军,于1950年初先后建立了四个大区的军政委员会。在国内战争时期建立的大区,首先是一种军事区划,然后才是行政区划。大区的政权机关最初均由野战军的领导机关兼任,其所辖省(市)的政权机关则由野战军所辖的兵团部或军部兼任。同时,中共奉行党指挥枪的原则,军队设立党的委员会,军事机关接受党的机关领导。因此,大区的领导机关是党、政、军三位一体的,这一点在各大区高层人事安排上都有清晰反映。1949年12月2日,毛泽东在中央人民政府委员会第4次会议上指出中国是一个大国,必须设立大行政区军政委员会这样一级有力量的地方机构,才能把事情办好。应该统一的,必须统一,决不可各自为政但是统一和因地制宜必须相结合。在人民的政权下,产生像过去那样的封建割据的历史条件已经不存在了,中央和地方的适当的分工将有利而无害。612月16日,政务院第11次政务会议通过了大行政区人民政府委员会组织通则7.通则规定,各大行政区人民政府委员会是各该区所辖省(市)高一级的地方政权机关,并为中央人民政府政务院领导地方工作的代表机关。大行政区政府具有广泛的职权(1)对所属各省市转发政务院的决议和命令,并在其职权范围内颁发决议和命令,并审查其执行。(2)拟定与地方政务有关之暂行法令条例,报告政务院批准或备案。(3)提请中央人民政府政务院任免、批准任免或提经政务院转请中央人民政府委员会批准任免下列人员甲、中央人民政府政务院关于任免工作人员暂行办法第一条乙项所规定的除大行政区主席、副主席、委员以外的人员乙、前款同办法第二条丙项所规定的人员。(4)任免和批准任免前项以外的大行政区及所属省(市)县(市)的重要行政人员。(5)在整个的国家概算或预算规定范围内,编制各该大行政区的概算或预算报请中央核准并审核所属各省市县的预算、决算转报中央核准。(6)联系、统一并指导所属各委、部、会、署、行、局、处的相互关系,内部组织和一般工作。(7)领导所属各省市县地方人民政府的工作。关于大行政区与中央各部门的工作关系和权力分割,通则规定如下(1)各大行政区人民政府委员会对于其主管范围内之重要工作,应于处理后报告政务院对于有全国性影响的工作,应事先向政务院请示,事后报告。(2)中央人民政府委员会和政务院对于全国各省(市)县(市)的通令、公告,及对某一省(市)的工作指示均由大行政区转发各省(市)县(市)的请示请求亦由大行政区转报。(3)关于某一特殊问题之询问与答复,中央与省市亦得直接令、报,但同时须抄送各大行政区人民政府委员会。(4)中央各委、部、会、署、行,得根据已定政策、方针并就业务与技术的指导范围内行文致大行政区人民政府委员会或其所属各委、部、会、署等机构大行政区人民政府委员会或其所属各委、部、会、署等机构亦得就同样范围内向中央各有关部门请示、请求但中央各委、部、会、院、署、行与大行政区各委、部、会、署等机构之间的行文如涉及全盘性者均应抄送大行政区人民政府委员会。鉴于中央各部门对于大区的工作干预过多,毛泽东在1950年关于财经工作给饶漱石等的电话中说嗣后凡有中央业务机关规定任务方案在地方上窒碍难行者,请各区负责现场一经发现立即电告以便改正。81951年5月4日政务院第83次政务会议通过的关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定规定中央财政经济各部、署、行,召开重要的专业会议之前,必须将准备在会议中作出决定的重要事项,先期通知各大行政区人民政府(军政委员会)并征求他们的意见,各大行政区人民政府(军政委员会)对于重要专业会议预告的重要事项,应予慎重研究,及时提出意见。专业会议所作的决议,一般须通知各大行政区人民政府(军政委员会)。大行政区人民政府(军政委员会)有不同意见时,须及时提请政务院审核。9相对于设在省一级的政府机构来说,清朝的总督衙门、民国时期的巡阅使署及政治分会,是编制很小的机构。而大行政区政府则设立了包罗万象的业务部门,机构与编制远比省级政府庞大。各大行政区还设有军事机关、最高人民法院分院和最高人民检察署分署等。基于战争年代所形成的惯例,大区在制定本地区的方针政策上具有相当大的主动性和独立性,对于中央制定的政策法规,也不是无条件地贯彻执行。例如,1949年3月召开的中共七届二中全会确定了工作重心由乡村转移到城市的方针,同年5、6月间林彪与邓子恢经过商议,认为华中区的工作方针应有别于东北、华北,在一定时期内要以农村工作为重点,便向中共中央写了请示报告,不久,中央批复表示同意。农村生产互助合作运动与反贪污、反浪费、反官僚主义的三反运动,都是高岗率先在东北地区实行,得到毛泽东赏识后,再由中央发文,指示全国各地遵照执行。101951年5月,东北局城市工作会议通过并经中央批准的关于党对国营企事业的领导的决定,明确提出实行厂长负责制,但是其他大区仍然实行党委领导下的厂长负责制。1953年9月,中央发出关于国营厂矿加强计划管理和健全责任制给各级党委的指示,指出要建立和健全各种责任制,特别是厂长负责制的生产调度的责任制。1954年,华北和华东地区先后将党委领导下的厂长负责制改为厂长负责制。对此,中央指示中央认为有必要也有可能在全国国营厂、矿(包括地方国营厂矿)中实行厂长负责制。11然而,根据宋任穷回忆,西南局研究后认为,一长制是照搬苏联的做法,不适合我国当时的实际情况,在西南地区不宜实行12.因此,仍旧没有照办。三、大行政区的替代者1952年夏,恢复国民经济成果显著,朝鲜战争也基本稳定下来,中共领导人开始考虑在即将到来的经济建设时期加强中央集权的问题。中共中央1952年6月20日给中国驻苏联大使张闻天的电报说由于经济建设即将成为我们国家的中心任务,党和政府的中央机构必须加强,中央拟将各中央局书记及其他一些干部调到中央工作,并拟参考联共中央的经验来建立党中央的机构。电报要求张闻天去找马林科夫同志或联共中央其他负责同志作一些谈话,然后向中央作一报告。137月18日,刘少奇致信毛泽东、周恩来、朱德、陈云、彭德怀,呈报中共中央办公厅主任杨尚昆、中央组织部副部长安子文草拟的关于加强党中央办事机构的意见。该意见说目前我们的国家正进入建设时期,各方面都要求中央领导更加集中。但是,一方面党中央的负责同志过少,工作却十分繁重另一方面党中央的办事机构已远不能适应这样的要求。因此,拟于明年初将各中央局的书记抽调回来,以加强中央的领导,同时加强中央现有的各部、委、办公厅的组织及其工作,并增设一些新的部、委14.同日,刘少奇为中共中央批转东北局关于加强中央机构改变大行政区机构与人物的初步方案,指出由于经济建设即将成为我们国家的中心任务,党和政府的中央机构必须加强,为此,中央拟于明年初调各中央局书记及其他若干同志来中央工作,并拟逐步缩小各中央局和各大区政府的机构和职权。15毛泽东同志于8月4日批示同意16.8月7日,周恩来在中央人民政府委员会第17次会议上宣布了中共中央的这一决策,并提出任命邓小平为政务院副总理17.9月23日,毛泽东发电给高岗,催促他早日来中央工作18.邓小平、高岗与其他几个大区的主要负责人饶漱石、邓子恢、习仲勋先后被调到中央工作,当时称为五马进京。1952年11月14日,周恩来在政务院第158次政务会议上作关于改变大行政区人民政府机构与任务、调整省区建制和增设中央人民政府机构问题的报告。他指出我国现在的政权机构有7级之多,长期存在这么多的级,对工

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