会员注册 | 登录 | 微信快捷登录 支付宝快捷登录 QQ登录 微博登录 | 帮助中心 人人文库renrendoc.com美如初恋!
站内搜索 百度文库

热门搜索: 直缝焊接机 矿井提升机 循环球式转向器图纸 机器人手爪发展史 管道机器人dwg 动平衡试验台设计

   首页 人人文库网 > 资源分类 > DOC文档下载

民主制度论文-谈我国地方政府体制创新.doc

  • 资源星级:
  • 资源大小:19.24KB   全文页数:12页
  • 资源格式: DOC        下载权限:注册会员/VIP会员
您还没有登陆,请先登录。登陆后即可下载此文档。
  合作网站登录: 微信快捷登录 支付宝快捷登录   QQ登录   微博登录
友情提示
2:本站资源不支持迅雷下载,请使用浏览器直接下载(不支持QQ浏览器)
3:本站资源下载后的文档和图纸-无水印,预览文档经过压缩,下载后原文更清晰   

民主制度论文-谈我国地方政府体制创新.doc

民主制度论文谈我国地方政府体制创新【摘要】我国地方政府体制在改革大潮中取得了许多创新性成就,但也面临着决策制度短缺、权力运行无序、公共治理转型滞后等一系列问题这些问题既有制度供给不足的原因,也有制度变迁路径选择的局限。实现地方政府体制创新应从中央与地方合理分权、重构地方政府结构、转变地方政府职能等方面入手。【关键词】地方政府制度分析体制创新一、我国地方政府体制改革面临的挑战党的十一届三中全会以来,我国在改革经济体制的同时也进行了以调整国家权力结构,解决权力过分集中改革行政体制,转变政府职能简政放权,调整中央与地方关系等为主要内容的政治体制改革,地方的政府体制因此发生了许多新的变化一是中央与地方某些制度性框架已初步确立。宪法和组织法改变了一级立法体制,省、自治区、直辖市以及省会城市和国务院批准的较大城市获得了制定地方性法规、行政规章的权力地方政府领导人由上级直接任命改为地方人大选举分税制的实施有助于中央与地方财政分配关系的制度化。尽管从总体说,中央与地方事权划分的法制化程度还不高,但上述这些变化毕竟是一种积极的尝试,为今后理性化的地方分权提供了思路。二是地方政府角色、功能有了一定程度的变化。在传统集权体制下,地方政府只是中央政府在地方的代表,角色、功能极为单一。改革开放之后,地方在经济发展、社会管理诸方面拥有更大的权力、更大的独立性和更重要的责任。特别是改变统收统支的财政分配模式、地方财政相对独立后,地方政府反映和代表地方利益的功能得到加强。这些变化虽然没有改变单一制国家结构形式和集权型政府模式,但使地方政府的角色、功能双重化既是中央在地方的代表,又是地方利益的代表。三是出现了许多地方治理模式的新探索。按照十六大提出的决策、执行、监督相协调的要求,一些地方政府开始进行行政三分制的改革试点。行政三分制的基本思路是通过制度设计,实现政府决策、执行、监督三方面的相对分离,三者相辅相成,相互制约,相互协调。按此原则,试点城市将以经济发展、城市发展和社会发展三大体系为基础,至少设立三个决策局,相应的法规、政策等由各决策局制定,决策局下分设不同的执行局。但是,应当看到,地方政府体制创新从总体上并不十分理想,还面临着许多问题和挑战。第一,在中央与地方关系上,面临着权力运行无序的挑战。我国地方政府改革是循着解决高度集权、下放权力路子进行的。但在权力下放过程中,由于缺乏制度化的约束,一方面在中央与地方之间形成一个可以讨价还价的权力博弈空间,出现所谓跑步钱进等怪现象,地方常有越权行为和变通做法,使中央的政令难以落实,既扼制了地方的作用和积极性的发挥,又严重削弱了中央宏观调控能力,弱化了中央的权威另一方面,在地方与地方的关系上,又表现为地方政府之间的地区封锁和竞争的无序。各地方政府在大力发展地区经济的冲动下,从自身利益出发,控制本地资源,封锁地区市场,禁止原材料外运,禁止输入外地产品等,形成了地区封锁、地方保护主义,即人们所说的诸侯经济。第二,在地方决策制度上,地方政府面临着制度短缺的压力。提升公共决策能力是地方政府创新的重要内容,但从当前情况来看,首先,在决策主体上,人民代表大会和政府的决策潜力尚未充分得到发挥,各级党政部门的政策研究机构权威地位不高,职能发挥不完全,研究政策少,充当秘书班子多。学术性和民间性的政策研究组织发育缓慢,数量少、功能弱,与行政和半行政性政策研究组织之间缺乏制度化的联系,未能充分参与到公共决策事务之中。在个别地方和部门,民间的政策研究组织及专家咨询往往只被当作政策论证的工具。①其次,在决策的民主性上,公民参与政府选择的渠道很少,政策议程的提出,主要不是来源于公民的政策诉求,而是来源于决策机构内部建立的制度性信息搜集系统。这就造成政策议题界定的偏差,政策方向的失误,大大制约了政策的有效执行。最后,在决策科学性上,决策常常发生短视行为,缺乏长远的计划,政绩工程、面子工程,既败坏了政府形象,又浪费了大量的人力、物力和财力。第三,在公共治理的方法和手段上,地方政府职能转型滞后于社会转型和体制转轨。一方面是市场的力量另一方面是政府强化自身的行政力量,使二者之间的关系在某些特定领域进一步被扭曲,从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是,在中国市场化改革和市场经济体制建立的过程中,地方政府扮演了重要的角色,发挥了积极的作用。目前的管理,从组织架构、管理方式、运行机制等,与计划体制下相比,都发生了历史性的变化。但是,由于政府自身改革的艰难性,地方政府的治理方式和手段并没有得到实质性改变。政府依然保持着强大的干预力量,扮演着经济建设型政府的角色,把大量的公共财政资金投资于竞争性领域,忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务,其结果是,政府过多干预导致市场和行政权之间的扭曲,引发政府行为的紊乱,助长权力行使的非理性和腐败的泛化和蔓延。在一些地方由于受到利益集团的影响使公共政策的天平发生了某种倾斜,从而激化了一些社会矛盾,引起民众对政府的不信任,使政府的公信力下降。二、影响地方政府体制创新的制度因素中国地方政府体制改革中出现的困境和问题,从根本上说,是传统行政向现代公共行政转型过程中存在着较为严重的制度缺陷。所谓制度缺陷是指政治制度和政治结构本身不完备而表现出与现实存在的差距。事实上,任何社会的制度及其结构都不是完美无缺的,总是存在着某种先天性的内在缺陷。这些缺陷在当代中国表现得尤为突出,直接影响着地方政府体制的创新。第一,法律制度供给不足。地方政府的创新和变革是在既定的法律秩序下进行的,而现行的宪法和法律秩序却在中央政府与地方政府权限的划分上存在着诸多缺陷,表现为法律制度供给的不足。我国的法律没有对中央政府与地方政府各自的职责范围做出明确规定,职权的划分不是以分工式为主,而是以总量分割式为主。②除外交、国防等少数专属中央的权限外,地方政府拥有的权限和中央政府几乎是一致的、对等的,地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。同样,法律也没有对各级地方政府之间的权限划分做出明确规定。中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法对县级以上的地方各级政府的职权作了统一规定,但使人难以确切了解地方各级政府之间的权限划分。这种制度缺陷造成的后果就是,一方面,由于在法律上中央政府高于地方政府,地方政府从属于中央政府,受中央政府直接控制。中央政府可以以下放权力的方式,调动地方政府的积极性,当地方政府对中央权威构成挑战时,中央又可凭一纸文件收回下放的权力。地方自主权很难落到实处。另一方面,作为改革政策的实际执行者,地方政府掌握着最直接的信息和统计资料,并在目标函数上有着不同的构成,如追求地方财政最大化,扩大对地方资源的配置权力,获得本地民众的支持等。在这种情况下,地方政府便以机会主义态度参与中央设计的新制度,出现上有政策,下有对策的现象。因此,在实际操作中,一些行政部门常常把上级下放的权力截留一部分,明放暗不放或者表面上推行改革,却将原来的管理部门变为翻牌公司或者以拉郎配的形式,将下属企业组成企业集团等等。第二,非正式制度因素的作用。非正式制度亦称非正式规则或非正式约束,它是指人们在社会生活过程中约定成俗、共同恪守的行为准则,是人们在长期交往中无意形成的,具有持久的生命力并构成代代相传的文化的一部分。非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等。与正式制度相比,非正式制度的转变在制度变迁中具有十分重要的作用。它可以支持正式制度并为正式制度提供合法性它要求新制度的实行必须根植于本国的制度环境,得到社会的认同。我国的行政体制成长于特定的制度环境和制度遗产中,与此相适应的政治文化以及传统的行政思维方式和管理观念仍然占据重要地位,缺乏对现代公共服务理念的真正理解急功近利,短期政绩目标至上,忽视社会协调发展法治观念淡薄社会责任意识不强等仍存在于各级公务员队伍中。此外,现代地方行政体制知识储备不足也是非正式制度因素发挥作用的一个重要原因。制度知识的积累和不断进步可以提高人们认识制度的能力,减少制度变革的成本。然而,我国行政体制改革方面的知识储备相当不足。一方面,我国行政学的研究现状较为落后,有关行政管理尤其是地方行政管理知识缺乏,特别是对符合我国国情的现代行政管理体制的研究十分不足,对改革中出现的新问题缺乏洞察力和解释力,无法为实际改革提供有力的理论支持另一方面,广大行政干部实际掌握的制度知识相当有限,他们习惯于传统的行政行为及思维方式,对于如何适应市场经济转变行政职能及其行为方式,没有清晰的把握,致使职能转变很难落到实处,改革出现某种复归。第三,制度变迁路径选择的局限性。我国的政府体制改革是以自上而下的渐进式改革为特点的,政府实际上成为制度创新的主导力量。政府主体对于制度安排实行严格的管制,决定着制度供给的方向、速度、形式和战略安排,而非政府主体只有经过政府主体的批准才能从事制度创新,处于从属的地位。这种以为政府主导的制度变迁存在着很多制约因素,如政府管理者的偏好和有限理性、官僚体制的惰性、利益集团的影响和社会科学知识的局限等。特别是当改革可能要承担一定政治代价时,如权力的扩散弱化了权力中心的权威性,为控制代理人偏差行为需支付更多的费用,经济自由化可能诱导政治力量的多元化趋势导致对权力中心产生某种潜在的威胁,以及由于利益关系的调整引发社会不稳定带来的安全隐患等,就会使改革陷入困境,严重时就会导致改革的停滞。加之改革是一个非帕累托改进,在旧体制下的既得利益者只愿意分享体制变革带来的好处,却不愿意付出成本,甚至抵制改革。这样,为了保持改革大局的稳定,减少阻力,在地方行政改革中不得不花费大量成本给予一定的补偿,使改革无法大步前进。三、地方政府体制创新的途径和目标选择根据以上分析,我国地方政府体制的创新,只靠地方政府的主动性还不够,必须与上端的政治改革结合起来,依靠整个政治体制的改革来实现地方政府体制的创新。第一,以法律的形式实现中央与地方的合理分权。地方政府改革的成败,从根本上说,取决于中央与地方关系的重新组合。从我国的实践来看,现行的中央与地方关系模式下的地方制度已无法满足经济、社会发展的需要,迫切需要创新,其主要目标就是实行法律分权制。赋予地方自治的法律地位,依法明确划分中央与地方的职责权限,实现中央与地方权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。首先,依法明确规定中央与地方的职责权限,包括中央政府的专有权,地方政府的专有权,中央政府与地方政府的共有权,以及禁止中央政府与地方政府行使的权力,使中央与地方的权限划分有法可依其次,在中央与地方合理分权体制下,集权和分权都是有限度的。中央集权的上限是,不能导致国家领导人的个人过分集权和专断,不能导致某一国家机关或组织的过分集权和专断下限是,不得侵犯和剥夺地方自主权,不得侵犯和剥夺企事业、社会团体的合法权益,不得侵犯和剥夺公民的合法权益。地方分权的上限是,在政治上,不得危及国家的统一、主权和领土完整,不得损害国家统一的政治、法律制度,不得损害中央的合法权威在经济上,不得妨碍社会主义市场经济体系的建立、形成和发展。下限是,不得侵犯和剥夺公民的合法权益,不得侵犯和剥夺企事业、社会团体、社会中介组织的合法权益。再次,纵向分权与横向分权要有机结合。合理划分中央与地方权力只涉及到权力的纵向配置,但如果没有横向合理分权,即党同政府、经济组织、社会团体等分权,纵向合理分权也是不能长久的,甚至会导致滥用权力、以权谋私。因此,要使中央与地方的权限划分科学合理,运行有效,就必须处理好横向分权与纵向分权的关系,并使二者结合起来。第二,改革地方行政区划体制,实行地方制度创新。我国的地方行政区划肇始于古代,是与高度中央集权体制并行不悖的。在改革开放的今天,不仅不适应地方分权化改革的发展方向,而且也阻碍了统一的社会主义市场经济体系的形成,必须进行改革。改革的方向是,首先,根据中国经济、政治和社会发展的需要,从中国地理环境相对同质性出发,重新划分省级行政区域,缩小省级区划,增加省级区划单位。这样既可以减少官僚层次,又可以适当扩大中央政府和省级政府的管理幅度,使政府结构与现代化建设和信息社会的发展要求相适应其次,减少地方行政区划层次,统一地方行政层级。与缩小省区、增加省数区划体制改革相配套,根据行政管理幅度和省级区划改革要求,结合我国地理环境的特点,我国省级以下地方行政区划采取省、县市、乡镇三级制为宜。具体方法是,撤消地级区划建制,实行省直辖县市体制改革市管县体制,实行市县分置,探索和创新城镇管理模式,健全社区服务功能,建设管理有序、文明祥和的新型社区。根据国土面积、人口、经济总量适当合并和减少县乡行政单位数额,不仅可以从量上减少行政人员,而且还可以相对集中地开发当地资源,促进地域经济和社会的协调发展。再次,实行地方和基层自治的制度创新。地方自治源于西方社会的历史文化,有着悠久的历史传统,它最初主要是指城市自治。现代国家的地方自治是指国家特定区域内的人民,基于国家授权或依据国家法令,在国家监督之下,自组法人团体,以地方之人及地方之财,自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。③新中国成立后,我国在较大范围内实现了地方自治,在少数民族聚居地区实行民族区域自治在农村基层实行村民自治1997年以后在香港和澳门特别行政区实行高度自治。但总体来看,发展还很不平衡,在大多数乡镇、县市没有实现直接选举和竞争选举,这是导致地方面子工程、政绩工程的主要原因。所以,政府体制创新的目标,首先,要适应世界潮流赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力,地方政府的自主权力由宪法或地方政府法授予,地方事权范围一般要有明确的列举,建议创立地方自治法以规范地方政府行为。其次,完善选举制度,将竞争机制引入选举之中,使地方各级政府能够真正置于选民的监督之下,为本地区社会经济发展掌好权、用好权。第三,转变政府职能,建设服务型地方政府。中国地方政府的建设应适应社会主义市场经济的要求,由传统的管理型政府向服务型政府转变。所谓公共服务型政府,从经济层面上说,主要是为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务,制定公平的规则,加强监管,确保市场竞争的有效性,确保市场在

注意事项

本文(民主制度论文-谈我国地方政府体制创新.doc)为本站会员(docin)主动上传,人人文库网仅提供信息存储空间,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容本身不做任何修改或编辑。 若此文所含内容侵犯了您的版权或隐私,请立即通知人人文库网([email protected]),我们立即给予删除!

温馨提示:如果因为网速或其他原因下载失败请重新下载,重复下载不扣分。

copyright@ 2015-2017 人人文库网网站版权所有
苏ICP备12009002号-5