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民主制度论文-选举制度与民主政治的实践观察.doc

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民主制度论文-选举制度与民主政治的实践观察.doc

民主制度论文选举制度与民主政治的实践观察我国宪法开宗明义,当代中国政制是人民民主专政,乃民主政体之一种。然而,同以民主为旗,西方发达国家与我国的民主实践却有着极大反差。在当今社会,几乎每个国家都在标榜民主政治,没有哪个国家会给自己戴上独裁专制的帽子。我国古代有所谓黥刑,犯了罪或者违背了礼法的人经常被罚在脸上刻偷、贱等字眼,以令其在公众面前低人一等。当然,是没有哪个人会愿意在自家脸上刻上淫徒的字样,满世界的任人耻笑的。只不过很可惜,小偷就是小偷,他不会因窃国者诸侯而改变其独夫民贼的本来身份。比如说萨达姆,他老人家手握大权时,骄横专断,自以为万众拥戴,硬生生地弄出个百分之百的支持率来向世界显示其文治武功,殊不知老萨的专制独裁便在这百分之百中活灵活现地演将开来。伊战开打不到一个月,老萨便树倒猢狲散,那威显一时的巨大塑像被拉倒在地不说,又被闻风而来的伊拉克老百姓踩个稀巴烂,并以唾液礼恭送之,百分百就此成为历史的笑柄。现象学里面有个观念叫做存而不论,就是把有争议的、表面的许多东西悬置起来,暂且不去理它,而力求直达事物本身。咱们也就把那些民主理念的分歧存疑,不管它是真民主也好,假民主也罢,又或者真真假假,诸事杂糅,一切都束之高楼,暂且不去管它,而先来看看最朴素的民主究竟是什么。事实上,提出这个问题我自己都感到可笑,民主本来就是西方语词的产物,在中国属于外来词,即使有民为重,君为轻,社稷次之,可那也和民主相差甚远。其实,简而化之,民主就是先天性的多数对少数的胜利。这也就是民主的最为朴素最为直接的表达方式。而这一点也正是真民主和假民主们都在理论上均无疑义的一点。当然,我不好给民主孰真孰假下个什么样的判断,以我个人观之,关键是看民主的背后是什么,统治者为什么要实行这样的民主,这个民主的动机究竟是什么而更为重要的是,这样的民主是否能够最大限度地保障老百姓的自由和根本利益其实,这样说来,我就是个民主功利主义分子,又或者可以说我是个民主理论上的马基亚维利主义分子了。因为无论什么制度,老百姓的福址才是最重要的。当然,这里的福址不仅仅是经济上的,而是物质与精神并重,甚至是在精神的引导下。之所以民主政治如今对公民具有强大的号召力,就在于民主制度虽不完美,但确实是人类社会迄今为止在实践中最好的制度设计。但素朴的民主毕竟与民主政治是有差别的。现代的民主政治制度与古希腊时期已有了巨大不同。一个重大表现就是苏格拉底被他所爱的雅典公民民主投票处死,民主犯下了盲目性的错误,而苏格拉底倘若在如今的西方民主国家尤其是民主、共和并举的美国,必可全身而退,而犯不着以理念殉身,因为此时理念已可保全民主在良性轨道里运行。我之所以提美国,是因为美国政治制度的设计者们认识到了民主的弊端,力图避免多数人对少数人的暴政,而体现了民主的后天原则制衡。那下一个我们就将视角从民主转到民主政治。所谓民主政治,通俗说来就是国家主要官员和民意机关代表必须实行任期制,选举制是实现任期制的主要保证。在当代西方发达国家里,民主政治不是一个笼统的概念,它建构在选举制度、代议制度和政党政治共同组成的铁三角之上。而实际上,我们平常所议论的美国民主,并不仅仅是多数人对少数人的权利之争。美国民主更多的体现的是共和制,而不是传统意义上的民主制。其差别在于共和制以民选产生公职人员主掌政府,而民主制则由人民自己主掌政府。按照较为素朴的民主观念,尽量让人民直接掌握权力,乃是防止政府侵犯人民自由的不二法门。但这种直接民主需要的是小的政治单位,也就是说直接民主需要小国寡民。美国宪政经典著联邦论认为,在直接民主的体制里,由于幅员势必狭隘,多数人容易集结起来,欺压少数,派系利益也容易压倒公共利益。这里并不是说反对直接民主,而是要达到民主权利之于个人的最大化。所以分权制衡成为目前为止的大国民主最佳解决方案。从这一点而言,如果将选举制度、代议制度和政党政治这三个制度作个形象的描述的话,政党政治就好比是大厦里进进出出、川流不息的人流,代议制度好比是大厦本身,选举制度则是大厦的基础。联邦论更指出,任何宪政设计,都必须兼顾两项最基本的政治价值政府的权力必须完整强大,而人民的权利必须获得最坚固的保障。那再让我们来回头看一看我国的当前选举和选举制度。马克思主义关于选举的民主理论有所谓四原则即选举的普遍、平等、直接、秘密原则。选举是否民主,一般用这四原则来衡量。关于普遍,文化大革命后中国共产党宣布取消阶级,就基本上实现了普选权平等,建国后主要是农村与城市的代表的代表权不平等,现在缩小了不平等的差距,当然,不可否认,农民尚未最终实现和城市居民在代表权上的平等,依旧处于二等公民的地位至于秘密投票的选举现在也基本上做到了。现在争议最大的应该集中在两个方面,一是直接选举,这属于制度不完善的方面,我们直接选举的程度是非常低的,现在老百姓只能直选村长和乡人大代表、县人大代表。蔡定剑曾经指出从世界范围看,全世界180多个国家和地区,国家议会有两院制的下议院不是直接选举的大概不超过10个。二是在现有的制度下,实践方面的问题,突出表现是正式候选人产生这一关键环节上,选举被操控,未能体现民主的本意。下面,让我们来具体分析之。第一,关于候选人的产生。以前,选举法曾规定,可以搞预选。这就是因为过去我们确定正式候选人是靠协商。很多地方就搞猫腻,暗箱操作,没有民主程序。选举法就规定要搞预选,预选得票多的人进入正式选举。结果有的地方就将预选搞成等额,为了防止这种情况,后来法律上就干脆取消预选。法律规定,国家机关领导人的选举,副职一律都要搞差额,正职是可以搞差额,也可以搞等额。其实等额选举类似于政治闹剧,等额选举甚至可以被认为是伪选举。1979年前,各级人大代表的选举全部采用等额选举的方式,选举实际上在候选人名单确定过程中已经完成。随后的选举,不过是履行一个手续罢了。人民的选举权形同虚设。地方组织法第二十二条规定人民代表大会常务委员会主任、秘书长,乡、民族乡、镇的人民代表大会主席,人民政府正职领导人员,人民法院院长,人民检察院检察长的候选人一般应多于一人,进行差额选举如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举。第二十五条还规定,在地方各级人民代表大会补选上述职务及其副职人员时,候选人数可以多于应选人数,也可以同应选人数相等。而这样一规定,各地提名的正职基本上都是等额的,很少出现差额的情况。等额选举容易使选民产生误解,误认为选举过程是走过场,不利于选民积极行使权利。同时,没有给选民提供选择的余地,无法实现选举制度的择优功能。等额选举还不利于增强候选人的竞争意识和政府官员的公仆意识,不能使候选人意识到自己是选民选举产生的,政府的权力源于选民的授予。在实践中,有些地方的选举组织机构虽然表面上实行差额选举,但实际上仍无异于等额选举。主要表现在对候选人的提名上,为了保证其认可的候选人当选,将其他候选人的宣传介绍仅三言两语略过,实际仅仅是陪选,潜江市竹根滩镇董滩村原老上访专业户,现村委会主任、镇人大代表曾祥均一语中的那是配菜另外,选民直接提名的候选人往往被排除于正式候选人之外。这样做实际上使差额选举不具有竞争性,使选举变为走过场。我们现在不少选举领导机关都以候选人素质问题作为幌子来运做掉选民直接提名的候选人。而实际上,素质的标准却由领导说了算,往往以听不听话作为衡量的标准,喊出的理由则是诸如文化素质、参政热情之类的问题。但实际上,就农村而言,基本上每个村都会冒出一两个乡土型的当地政治精英,不仅参政热情极高,而且善于学习有关法律,保护自己以及所代表选民的合法权益。笔者在做社会调查时,遇见过很多这样的例子他们不仅勤于学习村民委员会组织法、选举法、土地承包法等,而且敢于就农村出现的许多问题与有关负责人据理力争,依法维护自己以及村民的正当利益。而他们也是有极大的参政热情的。在当地百姓心中,他们一般也具有较高的群众威信。笔者以为,把他们纳入到正式候选人行列,有助于目前部分干群关系紧张的地区形成一个沟通渠道,从根本上保护选民的利益,促进实质上的稳定。上面说的是代表产生的问题,而在代表产生以后,人代会选举一府两院负责人时,也有许多实际侵犯代表合法权利的行为。比如说为了保证组织意图,有些地方选举组织部门就不断出新招举个例子,某县人代会选举副县长,按规定有组织提名和代表提名两种方式,那么在运作中,组织提名的就会提前就发给大家,酝酿协商。但代表提名的,往往就搞突然袭击,明天选举,今天傍晚才告诉大家说请代表提名根本就没有时间让代表来酝酿联合提名。如果代表要在不同的代表团联合提名,有的地方就会给代表扣上非法串联、非组织活动的帽子。现行选举法第二十八条规定将候选人提名权按选民,政党,团体的次序排列,要求人大代表候选人应以选民或代表提名为主。但同一部法中,却又将原来的3人联名提名,扩大为10人联名,加大了对选民或代表提名权的限制,间接缩小了选民或代表的提名权。实际上造成的后果是以政党提名为主,甚至于政党提名一统天下。第二,关于选举权的平等问题。1982年的选举法规定全国人民代表大会按照农村每一代表所代表的人口数8倍于城市每一代表所代表的人口数分配,省、自治区人民代表大会的代表同一比例为5倍,自治州、县、自治县的同一比例为4倍。1995年,为了缩小城乡代表比例差别,将各级大会的城乡代表所代表人口数比例统一41。在真正民主的政体下,一个人在一次选举中所投的票应与另一个人所投的票同等重要。这是普世公认的法则。违反这个法则的选举,即是不民主的选举。它带来的后果是一项公共政策虽然经过人大立法,但很可能大多数人根本不能接受。41的比例赋予中国农民二等国民的政治地位。官方列举的原因主要是(1)城市是工人阶级集中的地方,这样规定体现了工人阶级的领导。(2)农村人口占全国人口的80,如果不规定不同比例,势必导致各级人大代表中农村人口过多。(3)城市高素质人口相对集中,有利于代表素质的提高。但实际上这样规定完全有悖于选举权平等原则,其理由是不成立的。第一,工人阶级的领导是通过中国共产党的领导实现的,国家权力机关的构成比例并不影响工人阶级的领导地位。相反,只有严格贯彻选举权平等原则,才能使工农联盟更加牢固,从而有利于工人阶级的领导。其次,在法律上如此明确的将农村人口与城市人口区分对待,显然有悖于宪法规定的法律面前人人平等。再次,改革开放以来,我国农村发生了巨大的变化,在农村中出现了许多高素质的专家和优秀人才,不能再用传统的观点看待农业人口。前面业已说过,笔者在农村做调查时,发现许多农村里面都有具有相当智慧的农村政治精英,而且,农民往往由于切身利益问题,对诸如村民委员会组织法、行政诉讼法、选举法等有相当大兴趣,他们的政治热情较高,如果加以训导,完全可以胜任代表工作。据此,在选举中做到城乡平等并不会降低人民代表的素质。第三,选举组织被操纵的问题。在缺少制衡的机制下,选举是很容易被不公正的选举组织玩弄于股掌之中的。主持选举的组织是实施公正选举的首要环节,世界各国对选举组织的构成和运作都有一套成形的制度。例如美国,联邦选举委员会是专司选举的常设机构,其成员必须经总统、参议院委派,工作程序严格遵循法律规定。然而,在我国,选举组织都是临时性的。按现行选举法,全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会的选举,地方各级选举也由本级人大常委会主持。这些临时班子执掌着选举组织的全权分配应选代表名额,确定代表候选人名单,确定投票时间,组织代表投票,计票,确认并宣布选举结果等等。所有与选举相关的职权,全由它们把持。选举委员会的组成人员同样由本级人大常委会任命,其享有广泛权力的主席一律由本级党委一、二把手兼职,其成员的人数、任职资格也没有法律规定。就是说,只要人大常委会认为合适的,听话的,都可以选为成员,不合意的,则随时可令其下课。各级人大代表的选举工作,最应该享有权利的选民根本无法过问。一切尽在掌握之中。人民并没有独立地行使自己的意志的机会。第四,关于竞选缺席的问题。笔者曾经自费在湖北省潜江市进行乡镇人大换届选举调查,当地因以另选人即非正式候选人资格当选的市人大代表姚立法的出现,极大推动了当地基层民主的发展,潜江市也被民政部贺小宁女士点名褒奖走在全国前列,媒体将之命名为潜江模式。姚立法代表自1987年至1998年历时十二年,四次参加竞选,在承担许多挫折、打击和嘲笑之后,终于在1998年11月28日以1706票,得票数排名超过两位正式候选人而当选为潜江市第四届人大代表。在以这种竞选方式当选为人大代表之后,他立即按照对选民的承诺,着手进行了几项在当地轰动一时的工作,如为教师追讨一亿元欠薪、捅破乡村选举的公正假象等,这也展现了竞选式代表的在法律范畴下的个人魅力。这也应该说在一定程度上体现了法治的进步。但是,这毕竟是凤毛麟角。姚代表告诉笔者,1998年,以另选人方式当选为县市一级的人大代表在全国也只有三例。事实上,笔者在对潜江市2002年进行乡镇人大换届选举的八乡镇的调查中发现,正式候选人的出台被层层操控,而且基本上不存在竞选现象。实际上,不搞竞选,也就意味着代表不需对选民承担政治责任,因代表并没有对选民进行承诺。在任何一国的真正民主的选举中,竞选都是选举的高潮和最重要组成部分。候选人通过竞选宣传自己,努力把自己的政治主张告知选民,向选民作出一定的承诺,在取得选民信任的同时,也等于是宣布自愿承担相应的社会政治和个人道德责任。选民则通过竞选寻找、挑选自己利益的忠实代言人。如果选举中没有竞选这个至关重要的环节,也就失去了选举的大部分意义。候选人不存在自我介绍的义务,根本无须与自己的选民见面。选民有挑选候选人的权利,但这种挑选不与自己利益相关,而变相为对候选人职务、社会地位、公众形象、社会影响等等的选择。候选人一旦当选,没有为选民据理力争、主持正义的义务,却可享受附着在民意代表称号上的职务利益和社会荣誉。没有竞选的选举,对广大选民而言,不过是被愚弄和受欺骗了一场。有学者甚至指出没有不同政治主张的碰撞,严格说来不应叫作政治选举,充其量只应称作一场模拟选举的游戏。失去竞选的自然淘汰机制,无异于给平庸的官员和代表们打开了绿灯。失去竞选的机会,对身处底层的才俊之士,等于是被堵塞了通过竞选获得政治角色的机遇。而那些另选人即使竞选,也会由于未被列为正式候选人进而丧失许多机会选票。

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