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行业经济论文-抗战时期国民政府盐务管理体制的变迁.doc

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行业经济论文-抗战时期国民政府盐务管理体制的变迁.doc

行业经济论文抗战时期国民政府盐务管理体制的变迁摘要抗战时期国民政府及时调整了盐务管理机构,实施了一系列有利于抗战的盐务政策,建立起以服务战时经济为特点的盐务管理体制,有力地支持了战时军需民用的需要,为抗战胜利作出了贡献。同期盐务制度的变迁也是民国盐务现代化进程的一个不可逾越的阶段。本文试图对上述问题作进一步讨论。关键词抗日战争盐务管理体制盐专卖一、战前国民政府盐务管理体制的确立与改动1927年6月南京国民政府成立后到抗日战争爆发前,中国盐务管理体制发生了新的变化,经历了一个以行政与稽核并立而以稽核为主,并最终过渡到稽核行政归于统一的过程。一是关于稽核所之废兴。1927年古应芬任财政部长,提出撤销盐务稽核所,一切事务由各地运使、运副或榷运局兼理。当时裁撤的有扬州、淮北、松江和皖、浙、闽、赣的其他一些地区。10月孙科继掌财政部,裁撤盐务处,另设盐务署,并主张恢复稽核所职权,另订稽核所章程,于这年底在上海设立总所,在各省设立分支所。不过,他组织的稽核所,完全由华人组成。1928年宋子文接任财政部长后,尽管主张收回国家权利,但认为稽核所服务人员,向经考试,于盐政经验,自较充实责任之严明,制度之整齐,都有值得保存者①。宋子文清楚地看到把有效率的征税机构保留下来对于中央政府的价值,因此,他撤销了孙科排斥外国人的稽核所,并于1929年1月颁布了新定的稽核总分所章程,在上海设立稽核总所,直隶财政部,次第恢复各地稽核分支各所,行使其职权。同时裁撤盐务署稽核处,将收税、稽核职权仍划归稽核所系统主管②。重新恢复的稽核所,与北洋政府时期的稽核所相比较,有三点值得注意其一,总所设官方面,总办改为专任,不再由财政次长兼任会办虽任用洋员,但改为自由聘用,不由银行团保荐,洋会办由原来债权人代表身份,变成了中国政府的雇员至少在名义上如此,而且北洋政府总所洋会办一职,向来由英国人独占,至是宋子文则将会办改由美国人葛佛伦充任。其二,由于善后借款早巳改由关税支付,而南京政府成立后,一切外债完全由财政部负责处理,所以按照新规章,稽核所不再负有保管和偿还外债的责任,其所征收的盐税也就不再存入外国银行,而改存中国或中央银行③。盐务稽核所因为有这两个方面的改变,其性质也就发生了重大的变化,即开始摆脱列强势力的控制,成为中国行政机关的一个组成部分。其三,稽核所职能和稽核制度一仍继承北洋时期的作法,其职权并有扩大。孔祥熙亦认为新定的稽核章程中,尽管外国人包揽一切重大权力的情况有所减弱,但对业已确立的办法未作实质性的变动。稽核所恢复改组之后,盐务系统的工作效率大为提高,税收激增,十分显著。①民国十七年度财政公报,载中央周报第93期1937年3月17日。②财政年鉴,民国24年,第666页。另参见伺维凝中国盐政史,第497498页。③曾仰丰中国盐政史,商务印书馆1936年版,第137页。另参见财政年鉴,民国24年,第667668页。二是进一步扩展盐务稽核系统的职权。当时的盐务机构仍系根据民初制度,盐务署是全国最高盐务行政机关,在产盐地区设立盐运使或运副等公署,下设场长公署或场务所等,在销盐地区设置榷运局、督销局等机构。这样将行政、稽核划分为两个部分,统系不明,责成不专,而盐务署系统则囿于弊习,贪污腐化,不像稽核系统有一套较健全的规章制度和进取精神。因此1932年8月,财政部决定行政机关的主管改由稽核人员兼任,以稽核所总办兼任盐务署署长,各分所经理及各稽核处稽核员分兼各运司运使、运副或榷运局长。将两淮、淮南、两浙、松江、山东、长芦、福建、厦门、河南、湘岸、鄂岸、西岸、皖岸、口北等14区原设盐运使、运副、榷运局局长、督销局局长、盟盐局局长等职,改由各该区稽核机构主管华籍人员兼任。其他区亦逐步改设,仍沿旧制的只有广西、云南、河东、晋北、新疆5区①。同时,又经过多次调整,将盐务缉私事务也交由稽核所兼管。这样,在19301935年间,盐务稽核所职权大为扩充,所有盐务的产、运、销、税、缉五大要政,悉归于稽核所掌握②。所谓国民政府成立后,取稽核制度之所长,而将从前有损主权之点,悉行改善,核实整顿,成效大著。自二十一年以后,将行政稽核两机关,逐渐归并办理,法令既趋统一,经费节省尤多。③三是统一盐政。经过几年考察研究。国民政府认为必须统一盐政,并于19361937年间将盐务署、盐务稽核总所及其所属各机关次第裁撤,于财政部内设盐政司,专司盐政审核事宜,另设盐务总局,承部长之令,办理全国盐税征收及其他一切盐务,并兼管硝磺事务。总局置总务、税务、产销、税警、经理各科,分管各相关事项。接着,盐务总局通电各区改组并分别成立盐务管理局及盐务办事处,各省运使署、副运使署、榷运局、督销局职务,除云南、晋北、河东3区应暂照旧办理外,其余各区均改为各管理局或办事处接办,至此,盐务总局成为主管全国盐政的最高机关,办理盐务机关完全归于统一④。此外,盐运销制度也是盐业管理体制的重要组成部分。到1931年时,各地行盐之制据盐务稽核所年报记载,大抵可分为六种一为票商制,湘、鄂、赣、皖四省之167县属之,约占全国8%。一为自由商制,辽、鲁、豫、晋、陕、甘、新、苏、浙、湘、鄂、赣、皖、川、滇、黔、闽、粤、吉及察哈尔、热河、绥远、宁夏、青海、西康等省之971县属之,约占全国50%。一为专商制,冀、鲁、豫、苏、浙、皖、赣等省之367县属之,约占全国18%。一为包商制,冀、晋、陕、苏、浙、赣、川、滇、闽、粤、吉等省之373县属之,约占全国20%。一为官运民销制,吉、黑二省之92县属之,约占全国4%。一为官专卖制,仅闽省之漳浦东山二县属焉⑤。分类统计情况说明,就全国范围来看,有半数地区,特别是边远省份,由于旧盐商的势力趋向衰落,新的资本主义经营方式取代了传统的行盐制度。尤其是1931年南京国民政府制定并公布了新盐法,继承民初盐务改革之宗旨,在总则第一条中声明盐就场征税,任人民自由买卖,无论何人,不得垄断⑥,并规定自本法施行之日起,所有基于引商、包商、官运官销及其他类似制度之一切法令,一律废止⑦。虽然由于种种原因,新盐法在抗战前未能全面付诸实施,然而自由贸易的方向已经揭明,此后仍有部分地区相继开放了引岸⑧。到1937年5月,全国实行自由贸易制县份达1179个,约占全国市县总数的60%,实行专商制县份694个,约占35%,实行官销制县份95个,约占5%⑨。大要说,到抗日战争爆发之前,在盐的运销制度方面,仍然是自由贸易制和引岸制度及其他旧制度并存的局面。①参见财政部财政公报,第64期,呈,第79页,民国22年7月1日民国21年盐务稽核所年报。另参见财政年鉴续编,第5篇,第1页。②参见财政部财政公报,第64期,呈,第79页,民国22年7月1日民国21年盐务稽核所年报民国24年盐务稽核总所年报。③秦孝义主编革命文献第73辑,第189页,台北文物社1977年9月。④参见财政部盐务总局组织法,载曾仰丰中国盐政史,商务印书馆1936年版,第140150页中国社会科学院历史所档二七号财政部呈报全国盐务机关裁撤组设经过案。⑤民国20年盐务稽核所年报,载中国近代盐务史资料选辑2,南开大学出版社1985年版。⑥曾仰丰中国盐政史附录三盐法,第286页。⑦中国盐政史,第294295页。⑧具体情况参见丁长清主编民国盐务史稿,人民出版社1990年版,第187192页。另参中国盐政史第1章第4节近代盐制之变迁。⑨中国科学院南京史料整理处三字四二一九号。另参财政年鉴续编,大事记,第14篇,第26页。综上所述,在抗战之前,中国的盐业管理体制,经过国民政府一段时间的整顿和改革,由紊乱、分散而逐步走向统一、集中。需要强调的是,导致盐务管理体制变迁之动因,除为统一事权,节省经费,改善盐务行政等因素的考量之外,主要与当时中国政治经济形势有关,特别是与政府财政压力有关。南京国民政府1927年成立以后,中央财政收入主要来源为关、盐、统三大税收,一般年份三税收入均占当年财政收入的7080%。其中关税占第一位,盐税占第二位。1931年九一八事变以后,国民政府财政部每年失掉东北盐税二三千万元,财政压力促使政府下力整顿盐务机构和改进盐运销制度,以便有效率地实施整理场产、整理税率、加强缉私等措施,从而确保盐税收入的增长。总之,一元化的盐务管理体制的确立,取得了权责既一,效率大增①的绩效,更有意义的是,抗日战争爆发后,国民政府之所以能够依赖盐务系统在较短的时间内调动有限的盐资源,以确保军需民食的供给,实归功于战前奠定的基础。二、战时盐务管理体制的建立与运作抗战以来,全国盐业面临的形势是异常严峻的。我国产盐区域,计有两淮、松江、两浙、四川、福建、广东、云南长芦、河东、山东、西北、辽宁等12区。九一八事变时,辽宁区沦陷。抗战初期,全国最主要的盐区如长芦、山东,都在很短的时间内沦陷了,1938年后两淮、两浙、福建、两广、河东等产区亦先后一部分或全部沦于敌手,军民食用的供给,不得不仰赖于川盐和西北盐产。这时国民政府掌握的内地盐场产量,不到平时的30%,而1938年大后方人口仍有2亿至3亿人,约占全国人口的半数以上②。盐为军民日用所必需,盐税收入又为国家重要税收,如何适应这非常时期民食国税的需求,对盐务组织系统实为一个重要的难题和考验。其时国民政府的盐务管理机构基本上是沿袭战前的一套,中央设盐政司和盐务总局,各地产区设盐务管理局,销区设盐务办事处,管理盐的产运销事务。为了适应战时经济体制和增产济销的需要,保证全国食盐供应,抗战前期盐务总局主要抓了两个方面的工作,一是调整地方盐务机构二是赶办官运,积极增产。这一时期地方盐务机构的变化最为频繁,概括有三1.调整原有机构。四川管理局原辖四川全区及贵州省,1938年5月将黔岸缉私督销局改组为贵州盐务办事处,直隶总局1940年四川管理局改称川康管理局。又因川康局事务繁剧,于7月间将重庆分局与撤退到川东的鄂岸办事处合并改组为川东分局,与川北分局同隶总局。1937年底,盐务总局接收原由地方当局办理的广西盐务。翌年在梧州成立广西办事处,两广管理局改称广东管理局。广州失陷后,广东局撤退到梧州,粤西盐场被分割成东西两部分,各设办事处。1940年又经改组调整,成立粤东管理局驻南雄和粤西管理局驻桂林。2.组织运输机构。这一时期设立的运输机构繁多。有的系专设机构,如两广运输处1938年12月设,1940年并入粤西局,汕韶督运专员办事处1939年4月设,后并入粤东局,川盐济运委员会1939年8月设,统筹运销鄂湘豫三区川盐分配事宜,西北运输总处1941年2月设于平凉,1943年改隶西北局,西南运输总处1940年5月设于桂林,后移贵阳,1941年裁。有的则系与省方合作,如浙江战时食盐收运处、江西战时食盐接运处、赣南常平盐采运处、湘岸战时食盐运输处后分别并人浙、赣、湘各管理局。有的则系由原有盐务行政机关兼办,如四川、福建盐区由盐局统办官运,另如监理清河盐运特派员办事处1941年设,后为川湘盐务联运处、浙赣湘皖盐务督运专员办事处1943年设等等③。这些机构遍布国民政府控制的各盐区,建立起网络密布的官方运输系统,虽其职责范围各有不同,但都在供应军需民食的原则下,集中全力,增加盐运效率,对战时盐运起着十分重要的作用。①参见中华民国建国史,第3篇,第1170页,台北国立编译馆1985年4月。②曾仰丰人事制度与盐务,载盐务月报第6卷第4期。③参见周维亮历代盐务官制之研究,见盐务月报第17、18、19期合刊抗战及复员盐务大事记,见盐务月报第5卷第9期。3.设立江南盐务特派员办事处。由于江南粤桂湘赣闽浙6省区战时盐产囤运极为困难,为加强领导,协调各方关系,1939年10月,桂林行营在衡阳召开江南6省盐粮会议,讨论制定盐粮供应方针,并决定在桂林设立江南6省盐务特派员办事处,统一管理江南6省食盐的产、运、销、囤①。1940年2月办事处在桂林成立,1942年移赣县改为江南盐务联运处。增产与抢运是抗战初期盐务总局的首要急务。19371938年间,沿海盐场相继沦陷,海盐来源基本断绝。军需民食的供给,不得不仰赖后方盐区,川盐地位顿显重要。其时国民党政府战时首部撤到重庆,中国政治经济的重心移向西南盐务总局也随之迁川,先后驻于五通桥、重庆,成了全国盐务管理的中心。盐务总局对四川盐局格外重视,举凡对川盐的场产、运务、销岸等都给以优厚待遇。在中央与地方盐务管理局的共同努力下,动员各方面的人力、物力、财力,千方百计改善生产条件和管理方法,大力促进内地盐场及一部分尚未损失的沿海产区大规模增产②。时任盐务局长的缪秋杰于1948年7月发表十年来之盐政,其中对战时盐业增产作了概括性的回顾抗战军兴,盐源减少,而人口内移,后方食需顿增,爰就各产盐区域,积极增加产量,以应销区需要,除按年规定各产区应产盐额外,复设为种种奖励督导方法,如颁布增产考成规程,贷款扶助井灶设备,奖励开发废井与措办新井,厘定预防注射牛只死亡津贴,规定推牛健康保险,鼓励推汲增加卤量办法,保障井灶,以及补咸津贴、少产津贴、溢产奖金、推卤奖金、淡卤补价、搭篾补价,凡所以为增产计者,靡不尽力提倡,总计后方各区,产盐数量。自二十七年1938年增产后,均年有增加,尤以川康区成绩为最佳③。1937年初,鉴于中日战争势不可免,国民党政府为预筹应付,加强对盐务的管理,依照这年2月国民党五届三中全会经济建设五年计划的决定,厘定今后盐政政策为民制、官收、官运、商销④。很明显,这次调整是把盐业经济转入战时体制,盐业经营由分散到集中的重要标志。战前和战争初期盐局曾组织过抢运和屯储海盐⑤,到1938年夏,战局渐趋稳定,同时销岸常平盐的储备,也渐告匮乏,因此盐运工作主要是将内地和沿海未沦陷盐区所产之盐及时运销,以源源接济军民食需。战争时期,由于日寇侵扰,封锁长江,铁路公路多半破坏,轮船火车已失其效用,加之军情变化莫测,当局虽明定军运与盐运并用,而战时军运频繁,交通工具悉被控制,盐运自然非常困难。针对这种情况,盐务总局采取官运为主、商运为辅的办法,推动盐运。商运分委托商运和招商代运。一是优与核价,即商人运盐到销地,盐务机关在核计售价时,按他们的成本酌加利润,待遇从优,如果遇到商人要受跌价损失时,也由盐务机关替他们负担⑥。二是代洽国家银行办理押汇,即押汇贷款,押汇开办后,运商一套资本三套用,无疑刺激了他们办运的积极性。1940年物价上涨、币值贬落,原订押汇贷款总数已不能满足运商需要,又经盐务总局报请财政部将押汇总数增为350亿元,以后增为800亿元⑦。三是推行票据贴现,继续推行银行盐务放款,开办签章保证承兑汇票贴现放款,以推动盐运。所谓签章保证承兑汇票,即运商所出的承兑汇票,系以盐斤为担保,再由主管盐务机关在汇票上签章保证,即可视同抵押放款。四是举办盐斤保险。商运盐斤,由于办了押汇,为了使到岸能够销售还款,规定盐斤在场起运之前,必须向四联保险公司进行投保。这些保险费用,系核人岸销牌价成本组合内,没有增加运商负担,运商亦无虑因意外事故而亏损⑧。①中国近代盐务史资料选辑4,第25页。②关于增产具体措施,参见李涵、刘经华等著缪秋杰与民国盐务,第115121页,中国科学技术出版社1990年版。另参钟长永抗日战争时期的四川盐业经济,盐业史研究1995年第2期。③见盐务月报第7卷第7期。④中国盐政实录第3辑,盐务大事表。⑤早在1936年,官运淮盐即已开始,主要是运至南京,作为应付非常时期军民食用之计。七七事变前夕,曾将两淮各场存盐大量运赴湘、鄂、赣、皖四省及其他各地囤储备销。但数量有限,不过数百万担。⑥曾仰丰人事制度与盐务,见盐务月报第6卷第4期。⑦缪秋杰十年来之盐政,盐务月报第7卷第7期1948年。⑧十年来之盐政另参自贡文史资料选辑第14辑,第136137页。其时商运受时局的影响,常常陷于停滞,因此盐务总局及时地在各盐区先后开展有计划之官运①。总局在1940年成立官运处,各盐务管理局则分别成立官运课,专门负责统筹办理全国官运业务,并划分区间、区内联运办法,使各专其责,以应战时需要②。国民政府食盐官运政策的实施,首先从产盐最多的两淮、山东二区开始,而后由沿海向内陆扩展,从战争前沿向大后方发展,到1939年年底,官运政策已覆盖整个国统区,到1941年底,仅在淮北、两浙、福建、广东四区所运盐斤,即达2700万担之多。其具体措施有1.组设运输机构,已见前述。2.充实运输工具,制定战时水上船舶统制办法,凡盐务机关自制专供盐运船只,由本机关自行管制,船舶总队部不能过问由盐务机关暂时用作盐运的商运船只,船舶总队部,亦应予以维护。3.实行运盐工夫缓服兵役法,规定凡运盐工人、民夫及运输制盐所用煤薪之力夫、船工、烧夫等,准予缓役。4.举办盐贷支持官运。盐务总局曾于1941年6月,与重庆四行订立官收官运资金4亿元借款,规定以随盐附征之偿本费为还款基金,嗣以物价逐渐增加,此项借款总额,陆续调整至18亿元划归中央银行单独承放,并另向中央银行订立川康区屯盐借款10亿元,湘赣区屯盐借款9.58亿元及各地质押透支10亿元,共47.58亿元③。5.改变盐运路线或增辟新盐源。如川盐济销因宜昌、沙市沦陷后,运道受阻,改为运至万县及三斗坪交部岸盐务办事处,一部分济湘则运至涪陵交川湘盐运特派员办事处接传,因不能再由长江下运,必须改经乌江,再由川湘公路运湘。如广东海岸封锁,海运不通,济湘、鄂、赣的盐斤改走陆路,分段雇用民夫挑盐。成立了规模庞大的快运队,内辖11个总队,下设大队,每大队辖4中队,每中队辖9班,每班民夫20名,每月运额10万担,后增至12万担。据说参加快运队的约有8万至10万人。如1940年日寇控制了淮、芦、鲁、潞盐后,陕中豫西地区出现盐荒,因此设法调运西北马池盐济销陕豫。江西区以浙盐运艰,不敷配销,乃增辟直接济赣两条陆路运道,一面在新铺、邵武、崇安、瑞金、建宁等处接运闽盐,一面在新丰接运粤盐④。简要说,从1937年民制、官收、官运、商销盐政政策的厘定,盐业经济开始纳入战时体制,到1941年推行盐专卖时,国民政府已经成功地完成了战时盐务管理体制的转轨,其绩效是显著的。一方面食盐生产,特别是川盐产量大为提高。据统计,1937年川盐产量为770万担,1938年即达到900余万担,1939年更突破1000万担大关,占当时全国盐产的一半⑤。川盐的大幅度增产,为供应大后方川、黔、滇、康、陕、甘、湘、鄂的军需民食提供了保证,充裕了国家的财政收入,这是对支持抗战的最大贡献。如下表一所示另一方面,因战势所迫,官运由临时性应急发展到有计划地组织推行,成为战时盐运的最大特点。国民政府在其控制区域内产盐场区广设官运机关,不仅官运盐斤济销,对于食盐生产、盐民管理、商人运销,也负有监督之责,从而实现了对盐业的全面统制。盐务系统竭力以赴,从中经受住考验,得到了锻炼,同时也为1942年实施盐专卖制做好了必要的准备。①参见自贡文史资料选辑第14辑,第137138页。②有关抗战时期推行官运的具体情况,可参见董振平19371941年国民政府食盐运输制度述论,盐业史研究2002年第1期。③十年来之盐政。④参见抗战及复员盐务大事记,见盐务月报第5卷第9期人事制度与盐务,见盐务月报第6卷第4期闽盐济赣新路线已源源启运,见盐务月报第1期。⑤1936年4月13日盐字第1号函缪秋杰回复行营第二厅3月18日笺函复函,中国第二历史档案馆馆藏盐务总局档案2662.583。三、盐专卖制度的设计与实施抗战时期的盐专卖制,是民国盐政政策的一项重大变革。全面抗战开始后,国民政府财政陷于危机。战前10年,国民政府的财政收入主要以关税、盐税及统税为大宗,自沿海各省及重要都市、港口沦陷以后,这三大税收的收人大幅减少。与此同时,前线的抗战却异常激烈,为了装备和维持作战部队,为了在内地修筑公路和铁路,都需要巨额资金。国民政府复以抗战建国同时并重相号召,大力推进后方的开发与建设,最终导致财政支出的猛增猛涨。抗战前各年度里财政赤字多半徘徊于岁出总额的10%到20%之间,后期亦至多高到3040%,而抗战开始后的财政赤字已上升到70%多,乃至80%①。不仅如此,抗战初期尚能控制的物价涨势,待到1941年后,若干区域又迅猛上

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