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行政法论文- 行政主体合法是裁量与判断行政行为合法的重要标准-.doc

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行政法论文- 行政主体合法是裁量与判断行政行为合法的重要标准-.doc

行政法论文行政主体合法是裁量与判断行政行为合法的重要标准行政主体合法是行政行为合法的必要条件。它与权限合法、内容合法、程序合法等要件一起构成行政行为合法不可或缺的内容。当然衡量行政主体是否合法往往不是孤立的,而要与某项具体的管理事项和管理权限联系起来综合判断。所谓主体合法是指实施行政行为的组织必须具有行政主体资格,能以自己的名义独立承担法律责任。只有具备了行政主体资格的组织所为的行政行为才是有效的行政行为。从行为的主体方面看,一般而言,行政行为是由行政机关实施,但并非所有的行政机关都具有行政主体资格,而且行政机关都是由具体的公务员组成,行政行为都是由公务员代表行政机关行使职权具体实施的。有时行政机关还会委托一定的机关或组织行使职权。行政行为实施主体的这种复杂状况,必然在主体上产生许多要求。据此行政行为主体的合法通常应包含以下几项具体要求1.行政机关合法。也就是说实施行政行为的行政机关必须依法成立,并具有行政主体资格。如果行政机关不是依法成立,或虽合法成立但并不具有行政主体资格,其所为的行为无效。2.人员合法。主要是指实施行政行为的人员必须是在行政机关具有法定职务、法定的资格,并能代表行政机关对外行使职权的工作人员,即必须具备合法的公职身份。3.委托合法。主要指作为行政主体的行政机关基于行政活动的需要,依法委托社会团体或群众组织、公民个人代表行政机关实施某种行政活动。特别需要强调的是委托必须合法,受委托者应在委托权限范围内行为,其所为的行政行为才能有效。在湖北省地震局诉武汉市政府、武汉市土地管理局违法审批土地转让并颁发土地使用权证一案中,涉及到的行政行为主体共有三个,第一个行政主体是1987年10月8日,为中科院武汉分院颁发武房地藉昌字第0643号国有土地使用证及武昌房字第050496号房屋所有权证的武汉市房地产管理局第二个行政主体是1999年3月4日对中科院武汉分院将时辰站国有土地使用权转让给武汉银海置业有限公司的行为进行审批(行使批准权)的武汉市人民政府,第三个行政主体则是向武汉银海置业有限公司颁发WC国用(1999)字第014号国有土地使用权证的武汉市土地管理局。对于1987年10月8日武汉市房地产管理局颁发第0643号国有土地使用证的行为,其是否具有适格主体,一方面要看1986年6月25日全国人大常委会通过的土地管理法的规定,另一方面要看当时武汉市人民政府在有关国有土地使用权的清理登记和颁发证书职能分配方面的具体规定和普遍作法。本案中即涉及如何看待武汉市人民政府(1985)203号文的法律效力。如果确如一审被告辨称的,1985年1990年6月间统由武汉市房地产局负责城镇房屋产权、土地使用权的清理登记与发证工作,那么可以认为其具备适格主体(由于历史原因,各地土地管理部门的设立时间不一致,而且在职能划分上也存在差异。正因为如此,房地产管理法第62条、土地管理法第5条第2款有相应授权规定)。如果1987年10月前,武汉市已设置市土地管理局,并且原市府(1985)203号文已停止发生法律效力,亦即有关国有土地使用权证书的颁发权已由市房地产管理局转移至武汉市土地管理局,那么,此时再由市房地产管理局颁发国有土地使用权证书,则只能说明市房地产管理局不具备适格主体。此外对于1999年3月4日市土地局、市政府审批转让土地及颁发土地使用证的行为,如果单从行为主体看,应该说是具备适格主体资格的,至于其具体行政行为是否合法有效则要综合其他要件如行为内容、行为程序等作出最后判断。附录关于出席该讨论会的专家的主要观点合法的背后亦应兼顾合理性国家行政学院法学部教授、博士生导师应松年据我所知,由于武汉地处华中地块,是全国地壳相对稳定的特殊地区,可以为全国其他已建七八个地震预测机构提供参照系数,具有国内其他研究机构无法代替的优势,因此国家在武汉建立研究所。武汉地震研究所是国内唯一以地震命名的国家级研究机构,经过近三十年的努力,地震研究所已逐步形成为我国最大的地震地壳形变观测和防震减灾的研究基地。在某些方面已具国际领先地位,同时它承担着全国和湖北省境内的地震预防和防震减灾的研究任务,还是国家地壳运动观测网络和三峡水利枢纽诱发地震检测系统建设的牵头单位。近年来,银海公司要在地震研究所的中心部位建设商用住宅楼的行为、纠纷过程冲击研究基地,打伤二十余名科技人员和领导等等,已经严重扰乱了地震研究所的正常工作秩序。经过几十年的积累和建设,地震研究所已建成了国家地震局甚宽频带数字地震测试中心和大地测量仪器计量标准中心两个重要中心,前者是我国唯一新型甚宽频带数字地震仪的研制测试基地,与国外有广泛合作,所建国家数字地震台网是我国防震减灾事业的基础,担负着对发生在我国以及全球的地球监测和我国境内的预报任务,台网中经过特殊装备的台站担负着联合国核爆监控任务后者是我国最高等级的计量标准测量基地之一。这两个中心要求测试基墩保持零倾斜、无振动和100米范围内无大的振动源,如银海公司的商品高层建筑开发得以进行,这两个测试中心都将无法正常工作,给国家带来的巨大损害将难以弥补。作为一个局外人,我真不明白,中国虽然人多地少,但总不至于挤得必须到这样重要的地震研究中心去建三幢联体高层商品楼。还应指出,中华人民共和国防震减灾法已于1997年生效,该法第十四条规定国家依法保护地震监测设施和观测环境,任何人不得干扰和影响其工作第十五条规定任何建设工程都应避免对地震监测设施和观测造成危害第四十三条规定对造成危害者要追究法律责任。据此,银海公司在地震研究所中心地带建立商品楼的行为不应仅仅看作是这两家关于地权房屋的纠纷,而是是否执行国家防震减灾法的重大法律问题,因此有权处理此案的国家机关应该慎重行事主体必须合法北京大学法学院副教授湛中乐所谓主体合法是指实施行政行为的组织必须具有行政主体资格,能以自己的名义独立承担法律责任。只有具备了行政主体资格的组织所为的行政行为才是有效的行政行为。从行为的主体方面看,一般而言,行政行为是由行政机关实施,但并非所有的行政机关都具有行政主体资格,而且行政机关都是由具体的公务员组成,行政行为都是由公务员代表行政机关行使职权具体实施的,有时行政机关还委托一定的机关或组织行使职权。行为主体的复杂性必然在主体上产生许多要求,即1.行政机关合法。2.人员合法,即必须具备合法的公职身分。3.委托合法。在湖北省地震局诉武汉市政府、武汉市土地管理局违法审批土地转让并颁发土地使用权证一案中,涉及到的行政行为主体共有三个,第一个行政主体是1987年10月8日,为中科院武汉分院颁发武房地籍昌字第0643号国有土地使用证及武房昌字第050496号房屋所有权证的武汉市房地产管理局第二个是1999年3月4日中科院武汉分院将时辰站国有土地使用权转让给武汉银海置业有限公司的行为进行审批(行使批准权)的武汉市人民政府第三个行政主体则是向武汉银海置业有限公司颁发WC国用(1999)字第014号国有土地使用权证的武汉市土地管理局。对于1987年10月8日武汉市房地产管理局颁发第0643号国有土地使用证的行为,其是否具有适格主体,一方面要看1986年6月25日全国人大常委会通过的土地管理法的规定,另一方面看当时武汉市人民政府在有关国有土地使用权的清理登记和颁发证书职能分配方面具体规定和普遍作法。本章中即涉及如何看待武汉市人民政府(1985)203号文的法律效力。如果确如一审被告辩称的,1985年1990年6月间由武汉市房地产局负责城镇房屋产权,土地使用权的清理登记与发证工作,那么可以认为其具备适格主体(由于历史原因,各地土地管理部门的设立时间不一般,而且在职能划分上也存在差异,正因为如此,房地产管理法第六十二条,土地管理法第五条第二款有相应授权规定)。如果1987年10月前,武汉市已设市土地管理局,并且原市府(1985)203号文已停止发生法律效力亦即有关国有土地使用权证书的颁发权已由市房地产管理局转移交武汉市土地管理局,那么,此时再由市房地产管理局颁发国有土地使用权证书,则只能说明市房地产管理局不具备适格主体。此外对于1999年3月4日市土地局、市政府审批转让土地及颁发土地使用证的行为,如果单从行为主体看,应该说是具备适格主体资格的,至于其具体行政行为是合法有效则要综合其他案件如行为内容、行为程序等作出最后判断。行政诉讼不能搞半截子工程中国政法大学教授、博士生导师马怀德法院审理行政案件,应当以审查行政行为为核心,维护当事人的合法权益为目的,这既是行政诉讼法的立法宗旨,也是当事人起诉的主要目的。如果像本案一二审法院那样,只审查被告1999年对银海公司颁发国有土地使用权证的行为是否合法,而对引发争议的、当事人最为关心的土地权属不置一词,则有背离行政诉讼宗旨之嫌,至少它没有满足原告起诉的最基本要求,属于行政诉讼的半截子工程。现实生活中,诸如此类的半截子工程并不少见,原因也多种多样,有的法院是为了回避矛盾、避重就轻、敷衍当事人,有的法院则可能对行政诉讼法的审理对象和目的有误解或者曲解,但不管是什么理由、什么原因,这种判决并未最终解决问题却是不争的事实。所以,在行政诉讼法实施近十年的今天,仍然有必要探讨这一问题。不错,具体行政行为是行政诉讼的审理对象,但是,这并不意味着具体行政行为以外的与具体行政行为有关的所有事实,法院可以置之不理。相反,法院在审查具体行政行为时,应当充分注意当事人的诉讼请求和争议的焦点,特别要审查导致具体行政行为被诉的基础事实。就像本案一样,被诉行政行为是1999年被告给银海公司颁发土地证的行为,但实质性争议却是时辰站的土地权属。而要证明土地所有权的归属,就不能回避政府机关于1987年和1988年先后发给原告和第三人土地证的事实。所以,法院不审查这些事实,不解决土地的权属,就无法彻底解决原被告和第三人之间的实质争议。也许有人会质疑,法院解决土地权属争议岂不成了民事诉讼,法院在行政诉讼中解决民事纠纷是否合适我认为,要回答这个问题,必须了解土地争议的性质和特点。在我国,像大多数不动产一样,土地争议表面上看是民事争议,而实质上与行政行为密不可分。因为几所有的不动产权利和交易都是行政机关通过行政许可和登记等方式确认的。所以,在这一领域,几乎不存在脱离行政权力影响的民事权利。在任何时候,要解决发生于民事主体之间的不动产争议,必须首先判断民事法律关系得以产生、变更、消灭的行政行为是否合法有效,不能离开行政行为单纯地去解决民事争议,即使解决了民事争议,最终还是要靠行政行为固定这种民事法律关系。同样,法院在解决因土地等不动产引发的行政争议时,也不能置民事争议于不顾。因为当事人试图通过行政诉讼救济的正是民事权利,如果法院只审查判断行政行为的合法性,将当事人渴望得到救济的民事权利丢在一边,岂不是本末倒置因此,法院在处理土地等行政案件时,必须查明引发争议的各种民事和行政的法律事实,一并解决隐藏在行政争议背后的不动产权属争议。这样,既符合行政诉讼法的目的,也有利于提高诉讼效率,防止讼累,降低诉讼成本。行政诉讼本来就是普通百姓对强大行政机关的艰难挑战,如果法院回避矛盾,搞出一堆半截子工程,闹得官了民不了,那么,今后谁还会相信法律呢行政机关的审批颁证行为必须依据法定程序国家行政学院法学部教授、博士生导师袁曙宏行政机关依法行政,既必须在实体上严格依法行使职权,做到作出的具体行政行为主要依据充分,适用法律、法规正确,不超越职权,不滥用职权,履行法定职责又必须在程序上严格依法行使职权,做到按照法律规定的方式、步骤、时限和顺序作出具体行政行为。实体上的依法行政与程序上的依法行政同等重要,缺一不可。程序公正对于保证实体公正有一个著名的分粥理论。有6个人分粥,为了做到分粥的公平,可以有4组程序第一组程序是选择一个品行最好、最为公正、最孚众望的人负责每天早晨分粥。开始此人十分敬业和公正但时间一久,他开始逐步懈怠和以权谋私,每次将自己的粥分得最多,与自己关系好的也分得较多,关系疏远和不好的分得较少。这是人治的程序。于是改为第二种程序选择两个十分公正又深孚众望的人,一个负责分粥,一个负责监督。一开始二人十分敬业和公正时间一久,此二人逐步先将自己的粥分得最多,再将与二人关系好的人分得较多,关系疏远和不好的人分得较少,腐败开始由个体发展到群体,由被监督者发展到监督者。这是不完善的法治程序。第三组程序由6个人轮流分粥结果每个人分粥时均将自己分得最多,将与自己关系好的人分得较多,关系疏远和不好的人分得较少,公正和效率荡然无存。这是绝对平均主义和无政府主义的程序。后来6个人总结经验教训,反复研究和磋商,终于创造了第四种程序仍然选择一个品行端正、深孚众望的人负责分粥,但他必须最后一个取粥结果他每次总是将粥分得又公平又迅速,腐败失去了存在的机制,公正和效率由

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