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行政法论文- 如何节约中央集权的成本? .doc

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行政法论文- 如何节约中央集权的成本? .doc

行政法论文-如何节约中央集权的成本?尽管中国是一个以中央集权为主导的单一制国家,中央和地方关系并没有完全理顺。问题突出表现在“上有政策,下有对策”,中央的某些政令——尤其是那些具有实质性意义的政令——到地方难以实施,或在实施过程中走样甚至变质。例如尽管国务院三令五申,“三农”问题并没有得到根本解决,农民负担依然相当沉重。最近的“铁本事件”也显示,地方政府有时会瞒着中央违法审批,不仅破坏了国家的宏观经济秩序,而且也损害了当地被拆迁群众的利益。如何从制度上保证地方政府贯彻落实中央为保护基层群众的利益而制定的政策和法律,成为社会普遍关注的问题。笔者认为,问题的根源在于中央集权带有不可忽视的制度成本,而要降低这种成本,只有从制度上进一步完善民主与法治。笔者在这里假定,中央所要推行的法律或政策是“合理”的,也就是它对全国或至少某个局部地区的人民有利,且其实施将带来相对最高的成本效益。当然,这个假定是完全不一定成立的,但笔者并不打算在这里处理中央“越权”的问题(譬如管了根本不该管或本该地方政府管的事情),因而在此将自己局限于那些确实应该在全国范围内推行的政令。另外,中央还有可能强行要求地方实施其没有能力实施的政策。例如在某些贫困地区,地方财政已很难维持,而中央在不提供资助的情况下要求税费减免。这种措施虽然维护了当地人民的利益,却堵死了地方政府维持生存的正当途径(在此且假定基层政府的存在对于维护公共利益是必要的),因而也注定难以得到落实。本文也不处理这个涉及到更深层次的问题,而只是限于探讨地方政府不仅应该而且有能力实施的中央政令。合理的中央政令之所以推行不下去,主要是因为它影响了地方政府和官员的利益,或至少他们对此无动于衷。中央为什么不能强行实施呢?这又是因为中央的信息和监控能力都是有限的。地方政府显然不会自动报告违反中央政令的行为,因而中央往往不知道这种行为的存在。事实上,如果不是新闻媒体曝光,许多地方上的违宪、违法、违规行为都不为我们所知。中央可能略知一二、“杀鸡儆猴”(例如抓出了铁本问题),但毕竟难以知道全国各地的违法行为,而要全面监控地方政府行为,中央必须得建立规模庞大的派出机构,因而必然要产生至少在目前的经济发展阶段所不允许的巨大成本(且不说如何解决几乎同样困难的监督地方派出机构的问题)。既然如此,地方政府也知道中央的难处,因而变本加厉地搁置、拖延或扭曲中央政令的实施,

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