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行政法论文-《行政许可法》与政府行政观念变革.doc

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行政法论文-《行政许可法》与政府行政观念变革.doc

行政法论文行政许可法与政府行政观念变革【内容摘要】文章首先分析了我国公共行政改革的特点,以此为出发点,作者认为我国行政审批制度的观念、内容、目的与公共行政要求有很大的差距,改革我国行政审批制度必须以公共行政的发展要求为依据,大力推进行政审批观念由权力行政向服务行政转变,在内容上逐步减少经济管理的审批,增强社会管理和社会服务的审批,减少微观经济管理的审批,加强宏观经济管理的政府管制,通过简化审批程序和手续、促进政务公开和完善行政审批的监督机制,实现行政审批服务于公共利益的目的。【关键词】行政许可政府行政观念备受关注的中华人民共和国行政许可法(以下简称行政许可法)已于2003年8月27日经第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过、并于2004年7月1日起开始施行。这是我国社会主义民主法制建设中的一件大事。行政许可法是继行政诉讼法行政处罚法、国家赔偿法之后又一部规范政府共同行为的重要法律。制定行政许可法,是规范设立、实施行政许可的需要,是深化行政审批改革的需要,是适应加入WTO新形势的需要。它所确立的各项原则和制度,必将对我国的法制化建设产生深远影响。一、政府改革应以公共性为基本理念公共行政是指那些不以赢利为目的,旨在有效地增进以公平分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。公共行政主要有这样一些特征一是公共行政必须以公共权力为基石,二是公共行政指向的对象只能是公共事务,三是公共行政的目的必须是为了实现公共利益,四是公共行政必须具有公开性和程序性,五是公共行政是一种服务性和非营利性的活动。在改革之前,我国政府是一种全能型的政府,这种行政模式与公共行政有着天壤之别。近年来,我国政府对政府职能进行了大幅度的调整,呈现了以下几个特点(一)从行政观念上看,表现为从权力行政向服务行政转化。公共行政的最大特点是行政观念上表现为服务行政的理念。现代公共行政改革表现出一种破除权力拜物教的趋势,实现过去的重管制轻服务、以政府为中心,到开始注重公共服务,以满足公众的需要为中心的转变。近年来,伴随着社会转型,市场经济的建立和完善,行政观念正在发生深刻的变化,服务行政的观念逐渐成为社会的主导观念。1998年政府机构改革明确提出了政府职能的转变问题,即由直接管企业、管生产和分钱、分物转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来,树立服务本位理念,确立政府公共服务的职能。(二)从政府职能的内容来看,表现为政府经济职能的逐步弱化,社会管理、社会服务职能不断强化。政府职能不仅有经济管理的职能,而且也有社会管理、社会服务的职能。在公共行政中,后者应该占据主导地位,这是市场经济的本质要求。随着我国市场经济的确立和逐步完善,我国在行政改革中逐步减少了经济管理职能,将经济管理的职能下放给地方,向企业和社会转移,以充分发挥市场机制的作用,同时,积极强化了政府的社会管理和服务职能,以实现服务政府的政府理念。(三)从政府职能的流向来看,表现出从中央向地方,从政府到民间的放权过程。我国的行政改革是从权力高度集中与全能政府的基础上出发的,有步骤地将权力下放到地方或基层政府,并部分地放权或还权于企业和社会。从80年代初开始,中央政府不断地向地方政府下放了经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限。中央政府主要掌握国民经济的重大决策权即宏观调控权,以保证经济总量基本平衡和经济结构优化。地方政府有权按照国家法律、法规和宏观政策制定地方规章、措施或政策,通过地方税收和预算,调节本地区的经济活动运用地方资源,促进本区域经济增长和社会进步,特别是推动直接为公众服务的教育、卫生住房和社会保障事业的发展。此外,政府还开始逐步向企业和社会放权,以调整政府与企业、政府与社会的关系,发挥企业和社会的积极性、主动性和创造性。(四)从经济管理职能的自身转变来看,表现为微观经济管理逐步减少、宏观经济管理逐步加强。为了发挥市场经济的优越性,政府经济职能逐步减少了微观管理,而加强了宏观调控。1988年以前,政府转变职能是在计划经济框架之内的局部调整,如在计划管理体制方面缩小了政府下达的指令性计划范围,扩大了指导性计划和市场调节的范围在财政体制方面通过利改税、分级包干等改革措施,增加了地方政府的财权在农村实行了家庭联产承包责任制,做到了政府与农业经营分开。但这些改革还未从根本上触动计划经济体制。1988年以后尤其是1992年以来,政府转变职能立足于全面突破计划经济的樊篱,中心内容是政企分开,即政府管理职能与企业经营职能分开,政府管理从微观管理转向宏观管理由直接管理转向间接管理由部门管理转向行业管理由对社会的管制为主转向引导、监督、服务为主由政府机关办社会转向机关后勤服务社会化。宏观调控成为了1998年政府机构改革方案中政府三项职能最为重要的一项。(五)从政府能力建设来看,政府职能的转变并不是要削弱政府的职能,而是要加强政府的能力。政府将部分政府职能交给企业或社会,并不是要削弱政府的职能,而是要在强化市场和社会的力量的同时,重塑政府的形象,加强政府的权威,建立一个符合现代社会要求的强力政府。正如有的学者所言,我国政府的权力向社会转移与回归,并不是主张弱化政府职能,更不是无政府论。特别是中国作为后发现代化国家,要在比西方发达国家短得多的时间内实现从根深蒂固的传统计划经济体制向现代市场经济体制的革命性转变,其间政府作为一种国家强制力为后盾的社会公共权威组织,起着特殊甚至主导性作用。因此,我们需要通过国家与社会的协调发展而实现强社会与强政府的结合,既要增强政府的权威和效能,又要发展市场、社会的力量。(六)公共行政改革的目标是实现行政效率和行政公平的双重价值。现代政府既是高效政府,又是公平和正义的政府。1998年政府机构改革明确规定了以建立办事高效、运转协调、行为规范的政府管理体系为主要目标在实现行政效率的同时,在调整收入分配上确定了效率优先,兼顾公平分配原则,以确保行政的公平化。二、现行行政审批制度存在的问题受公共行政改革的影响,我国行政审批制度的改革必然要进行大力的调整。近年来,尤其是加入WTO后,我国的行政审批制度经过了大量的改革,但是也还存在一些问题,难以适应公共行政改革的整体性要求。具体来说,我国现行的行政审批制度存在的问题主要有(一)谁都可以设定许可。在行政许可方面,由于没有行政许可法的规范,上至全国人大、国务院,下至县、乡镇政府甚至其内设机构都可以设定行政许可,规定自然人、法人或其他组织从事某一活动必须取得其许可。现行行政审批过多过大,不符合我国公共行政改革中的权力逐步下放和向社会、企业转移和回归的要求。(二)行政许可事项过多过滥。2001年,国务院统计的其各个部门的行政许可事项达5000多项,各省级人民政府审批事项一般有2000个左右,市一级设定的行政审批事项也有七八百之多。行政许可事项范围太宽,几乎涵盖了行政管理的方方面面。某个领域一出现问题,就要设定行政许可。2000年11月22日,郑州市人民政府发布实施的郑州市馒头生产销售管理暂行办法规定凡在本市市区从事馒头生产、销售的单位和个人,均要向市商贸行政主管部门提出申请。经审查合格由市商贸主管部门发给馒头定点生产许可证。人民日报曾报道,在西部某市,一个建设项目的审批,从头到尾要经过7个部门、八个审批关口该58个公章,经169个人签字,正常速度需要2年。行政许可事项过多过滥可见一斑。并且现行的行政审批制度主要集中在经济管理领域,尤其是在微观经济管理领域,如中央各部委的行政审批改革在2002年上报的审批项目4159项中,经济事务占50。这种以经济管理为主要内容的行政审批制度是与当代公共行政的弱化经济管理职能、强化社会管理和社会服务职能的职能转变趋势相背离的。影响了市场主体的积极性和主动性,窒息了市场优化配置资源的作用。(三)多头审批,重复许可严重。老百姓要办成一件事,多个部门都规定需要办理许可证,如办一个旅馆,申请营业执照之前,需要办理治安许可、特种行业许可、消防许可、食品卫生许可、公共场所卫生许可等,因此,一进入店堂,人们时常会看见挂在墙壁上的一排执照。同一部门的行政机关上下级之间行政许可权限冲突,上下级之间只有行政许可权大小的划分,没有行政许可事项的区别,导致对有利的事项大家都去管、都去批,使行政许可失去控制。政府职能转变中必须要加强我国政府的社会管理和社会服务的职能,但是我国的行政审批制度并没有遵循这个要求,该加强的地方没有加强,而不该加强的地方反而进行了加强,社会管理和社会服务跟不上社会发展的要求。例如,在控制人口数量、提高人口质量方面,对计划生育虽然有审批指标,但是由于事后监管不严,超生的现象很多,而且新生婴儿的性别比例严重失调,这极不利于我国人口的优生优育。(四)利用行政许可乱收费的现象比较突出,不符合服务行政的基本要求。政府行政必须服务于公共利益的目的,但是我国现行的行政审批制度中有一些审批的动机不纯。现在有不少的行政审批的设定并不是为了维护公共利益的需要,而是为了收取费用,满足部门利益,通过行政审批来为本部门的人员搞所谓的福利,这不仅违背了设置行政审批制度的初衷,也损害了行政管理相对人的利益,而且在一定程度上助长了腐败现象的滋生和蔓延。从审批的运行来看,即使是为了公共利益设置的审批也由于审批中注重的是事前的审批而不重视事后的监管,难以达到服务社会的目的。例如,当前的很多小煤窑,有不少的地方只顾收费,而不顾管理,使得小煤窑泛滥成灾,不仅大量的浪费了国家的资源,而且事故不断,造成人员的重大伤亡。(五)现行行政审批制度难以保证行政公平和行政效率。现行行政审批制度中有的审批条件不明确或不公开,审批程序缺乏公平机制,难以保证行政公平。例如在出入境管理审批中,对公民前往港澳定居的条件有一条规定是有特殊情况的可以批准,但是什么是特殊情况则没有相应的说明,对于此类情况只能由公安机关进行解释,这又为公安机关进行暗箱操作提供了可能。在行政审批程序中很少有保证公平的行政监督机制,虽然行政处罚法规定了吊销许可证应该告知听证的权利,但是在作出许可证时,却没有这一要求。缺乏事前听证是我国行政程序中的一个通病,这很容易导致行政缺乏公正性。同时,我国行政审批的审批程序过于烦琐,审批时限不明确,效率不高。有的事项涉及多个部门审批,重复交叉审批有的事项从申报起,花了几个月甚至更长的时间,找了十多个部门,盖了几十个公章才得以批准有的还不了了之。这种烦琐的程序严重地影响了行政管理的效率。现在行政审批的时效规定的都不是很清楚,行政机关拖延处理、不与处理的现象时常出现,严重影响了行政审批管理的行政效率。(六)现行行政审批制度不利于政府行政能力的增强现行行政审批制度不利于政府行政能力的增强主要表现为一是行政审批滥收费、腐败现象的大量存在影响了政府的威信。行政许可几乎没有不收费的,而国家对收费又缺乏必要的规范。这种滥收费的现象严重影响了政府的威信,使政府的行政行为得不到应有的尊重,有的地方甚至遭致一些人员的大规模的反抗,对社会的稳定造成的极大的危害。二是行政审批的经济宏观调控能力不足。行政审批的宏观调控是政府进行宏观调控手段中非常重要的一种,如通过对环境污染的审批控制市场主体的生产行为,通过公安机关对有毒有害物质的审批来制止市场主体的生产和销售行为、维护公共安全,但是我国目前的行政审批的宏观调控能力还非常的有限,不能满足社会发展的需要。三是行政审批的服务能力不足。我国的行政审批在社会管理和社会服务中虽然起了不小的作用,但是也还嫌能力不足,如在文化监管市场中现在的黄赌毒的大量存在与文化审批管理不力有很大的关系,这实际上表明政府在方面还存在能力不足的现象。三、我国行政审批制度改革的基本思路针对我国现行行政审批中存在的问题,在公共行政改革的大前提下,行政审批制度到底应该如何来改革呢笔者认为,当前我国行政审批制度的改革应该遵循以下思路来进行(一)以服务行政为理念,大力推进行政审批的服务化建设服务行政是现代政府的基本理念,行政审批制度改革必须树立服务行政的理念,以服务行政的理论为指导,大力推进行政审批制度的服务化建设。首先,行政审批制度改革必须以服务社会、企业和广大公众为基本目的,凡是不利于社会、企业发展和公众生活水平提高的行政审批制度都必须进行大胆的革除其次,行政审批制度改革必须合理分配政府、社会、企业和公众的权力(权利),按照小政府大社会的模式进行有步骤、有计划的放权,使社会、企业和公众有自己独立行为的空间和机会,从而有力地促进公共行政改革中的多元化、分权化和服务化的发展趋势。最后,根据服务行政要求,建立和完善提供公共产品行政审批机制,将政府提供公共产品的模式从微观的、直接的、以行政手段为主的指挥式管理向宏观的、间接的、以法律手段为主的服务式管理转变,确保社会公平的实现。(二)适应政府经济职能逐步减少的要求,将部分行政审批权力分给社会和企业。如前所述,我国公共行政改革的一个重要特点就是从微观经济管理领域的逐步退出,直接涉及到企业的自主经营的事务,涉及到分钱、分物的事务都应该主动的退出。我国现行行政审批制度涉及到经济领域的主要是集中在微观经济领域,因而在微观经济领域的行政审批应该尽量的减少。政府应该将可以由社会通过自组织力得到解决的行政审批事项转移给社会,由社会自己来进行管理。比如在生产、销售、定价、行业管理、规模管理等等,统统交由市场主体或行业组织来进行管理,发挥市场主体的主动性和创造性,实现市场机制的优化资源配置效应。(三)适应社会管理和社会服务职能逐步加强的需要,加强社会管理、社会服务的行政审批制度建设随着政府职能从以经济管理职能为主向以社会管理、社会服务职能为主的转变,我国的行政审批制度也应该注重在社会管理和社会服务领域。应该说,行政审批在维护公共秩序,增进公共利益方面具有重要的作用。行政审批是一种对法律禁止的解禁权力,控制着社会中公民、法人和其他组织的获得某种社会公共资源或权利的资格或要求。如果在社会管理和社会服务领域中没有行政审批,必将导致社会公共资源分配的无序,相反,如果在社会管理和社会服务领域中有严格的行政审批,则有利于公共秩序的维护和公共利益的实现。因而必须大力加强社会管理、社会服务方面的行政审批制度,加大对社会支持、社会帮助、社会救援等方面的审批管理力度,实现直接为社会公众服务。(四)简化审批手续和程序,提高行政审批效率行政审批制度改革必须通过一定的方式不断提高行政审批的效率。要合理划分和界定各级政府及部门之间的事项分工,理顺职能配置,改进审批方式,大力精简行政审批程序,实现行政审批程序的规范化。对政府各部门原有的审批事项逐一进行清理,该取消的取消该下放的下放,该合并的合并。同一部门对同一事项实行多次重复审批的,调整为次审批同事项由多个部门交叉审批的,调整确定一个部门为主审批,其它部门不再审批确需审批的可告知内容由申请单位作出承诺。每一事项的审批必须规定合理时限,审批部门应在规定的审批时间内予以答复。大力推行行政审批工作五办制,即一般事项直接办理制、特殊事项承诺办理制、重大事项联合办理制、上报事项负责办理制、核准项目明确答复制。此外,结合信息化网络建设,加快电子政府建设步伐,在行政审批管理中充分运

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