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行政法论文-中国公用企业垄断法律规制的实施障碍及其对策研究 .doc

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行政法论文-中国公用企业垄断法律规制的实施障碍及其对策研究 .doc

行政法论文中国公用企业垄断法律规制的实施障碍及其对策研究摘要本文分析了我国公用企业垄断法律规制的几大实施障碍,进而提出排除障碍的相关法律措施。关键词公用企业垄断法律规制实施障碍法律措施一、我国公用企业垄断法律规制的实施障碍中国公用企业垄断的法律规制已经启动,然而,实施成效却不尽如人意,这主要是因为存在如下几方面的反垄断法律实施的障碍(一)公用企业垄断法律规制的制度基础不完善反垄断必须有良好的制度基础,包括法律和政策。首先,市场经济国家在反垄断时,都有与时俱进的反垄断法律制度作为行为依据。如前所述,我国至今尚未出台反垄断法,其他专门性立法也很不成气候,可谓无法可依。反垄断依然停留在政府官员和学者的不见得有价值的价值理念中,难以制度化。若非有反不正当竞争法中两个未中垄断要害的条款,中国的公用企业反垄断法律规制根本无从谈起。其次,在对公用企业垄断性环节实施反垄断控制,建立管制制度(如市场准入、价格确定以及普遍服务等)时,还必须在竞争性环节充分引入竞争。在反垄断制度不健全的情况下,管制制度还具有过渡性质的反垄断功能,如网络间的互联互通。但按照现代管制制度的最基本的独立性原则,我国的公用企业改革一直没有对管制制度的建设给予足够的重视,管制的功能往往与政府的宏观调控、国企产权管理的功能混杂一体。如独立性、专业化的管制机构至今没有落实,管制体系的不健全,可能造成引入竞争后的市场秩序的混乱。(二)缺乏充分的反垄断预警系统在反垄断的法律规制中,应当有发达的信息系统提供充分的信息,帮助立法者和执法者理智决策。这样的信息系统是由相关利益群体的意见构成的。决策层及其决策支持系统在制定和执行公用企业竞争政策时,应当积极主动地听取诸如消费者、企业、其他相关行业甚至专家学者的声音。但是,我国的实际情况却是,政府部门或刚愎自用,或另有他谋,总是不愿意广开言路,决策程序过于封闭,难免出现决策错误,或将好事办成了坏事,或让少数人得利而大多数人受到损害。(三)市民社会发育不良,消费者运动发展不充分市民社会是指一种享有独立人格和自由平等权利的个人之间的交往关系与整合形态,是与市场经济和民主生活相联系的、独立于政治国家的民间自治领域。相对于政治国家,市民社会具有人格独立性、民间自治性、契约普泛性。市民社会是一个具有自组织能力的巨大系统,它自身可以从内部建立起必要的秩序,而不必仰仗国家运用强制性力量从外部去建立。其成员都是独立的个体,具有独立人格和自立意识、不存在人身依附(包括行政性依附),彼此间的行为以契约方式规范出来。2这种社会秩序体系和自主意识能够形成一股不可忽视的力量,抑制不正常的行政权力和经济力量对社会整体秩序和个体权利的侵害。改革开放20年来,我国经济体制改革一直在朝着产权的多元化(社会化)和经济运作的市场化方向迈进,其直接的结果就是促进了一个具有相对自主性的市民社会的形成,市场主体的现代意识和民间社会组织化程度都有所增强。但是,在以市场失灵为前提的自然垄断面前,围绕着市场发展起来的市民社会以及由此产生的市民权利意识只得畏步不前。况且,中国的消费者向来饱受顺民情结的熏陶,面对强大的垄断企业和其所依附的行政力量,哪里还能意识到自己正出于垄断剥削之下,哪里还能想起为自己的合法权益而战呢消费者运动是消费者自发或有组织地进行的旨在保护自身权益,改善自身地位的社会运动。消费者运动发端于十九世纪90年代的美国,并于二十世纪中期在全世界范围内蓬勃发展起来。轰轰烈烈的消费者运动迅速推动了现代消费者保护立法的进程,也震慑了滥用市场支配力量盘剥消费者利益的垄断经营者。1我国消费者组织于二十世纪80年代开始出现,目前,消费者运动已经作为一种时代浪潮蓬勃兴起。但是,我国消费者运动起步较晚,消费者的素质普遍较低,各级消费者组织的维权活动经验不足,并未充分发挥其作为消费者权益代言人的作用,也还没有显示出对于垄断经济力量的威慑力。二、法律对策(一)法律规制的原则其一,垄断经营与自由竞争并举对于公用企业的垄断经营,并不是完全消除,而是重新界定。要做好对公用企业不同环节的区分,把自然垄断性业务从其他业务中分离出去,政府继续对其进行管制。为了照顾特定行业发展规模经济和平衡地区经济发展差异的需要,法律应当允许甚至要求政府出台一定的地方政策进行市场准入限制,并出台反垄断法等竞争法来规范公用企业的市场行为,防止其滥用优势地位,必要时可以授权一定机构对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割。而且,由于不同行业的自然垄断程度有所差异,运用一般规则进行一般控制也是不明智的,应当针对不同行业不同的垄断方式和程度,进行不同的法律调整。但是,为了防止垄断经者滥用垄断经营权,可以尝试对垄断业务的经营权之授予采取特许权形式,并且应当通过市场化的竞争方式来授予特许权,即通过招标方式进行概括竞争,择优选择条件最好的企业来负责经。在特许权经营期间,主管部门负责全面考察,已经发现特许经营者由严重违规即可解除特许权在特许权经营期限届满后,再度进行招标,重新选定经营者而对于竞争性业务,应保障甚至促使多家企业进入企业,积极参与市场竞争。同时依法规范企业市场行为,进行反不正当竞争、防止垄断、依法征税等管理足矣。经营活动完全由企业根据市场行情和国家政策自行安排。根据不同业务的性质和特点,区分实行不同的规制或放松规制的政策,就能在公用企业行业较充分地发挥竞争机制的作用,同时兼顾规模经济效益,实现竞争活力与规模经济兼容的有效竞争,提高行业经营效率。其实,区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节,对公用企业进行垂直分割的改革已在我国推行,但是实施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的中华人民共和国电信条例把电信业分为基础电信业务和增值电信业务,前者是指提供公众网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务,后者是指利用公共网络基础设施提供电信与信息服务的业务。电力行业的厂网分离、竞价上网的试点工作正在酝酿之中。对于依赖管道或网络提供服务的其他行业,如天然气供应,虽然有学者提出区分垄断环节和竞争环节,输配管网从供方分离的建议,但尚未付诸实践。其二,行业立法与专门立法并举一方面,针对公用企业各领域的特征,通过制定电信法、公路法、修改完善电力法、铁路法、民航法等行业法规,明确政府监管机构的职能,对市场准入条件、定价、服务质量等作出法律规定,以规范市场秩序,保障公平竞争。不恰当的垄断及地方保护主义当然要打破,但是对于属于市场失灵,需要政府干预的领域,还是要保留垄断。这样有利于针对各行业的特点有重点地制定措施,以立法形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系,真正实现政企分开,有利于确定相应的行业目标,规范政府及其公共部门对公用企业市场行为的管理行为。另一方面,制定公用企业法之类的专门性法律,确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。其三,反垄断执法与行业监管并举对公用企业垄断进行法律规制的效果在很大程度上取决于反垄断执法机构建立和工作的状况。然而,公用企业行业不同于一般的竞争性产业,仅仅依靠反垄断机构无法解决这些领域的竞争问题,还需要强有力的行业行政监管。行政监管与法律监督两种独立的力量共同介入相同的市场领域和企业经营活动,必然会引起管辖权冲突,甚至会出现两个机构对同一个市场行为得出性质相反结论的情况,使经营者的决策面临诸多不确定性。为此,从制度安排上避免或者减少冲突,协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的权力配置和行使关系,降低经营风险和社会成本,是公用企业法律规制的重要原则。反垄断执法机构与监管机构之间的权力配置可以有不同的模式或者组合,它们各有长处和不足。采用何种模式或者组合来配置两者的权力并保证其效果的发挥,各国实际上并没有一般的处理原则或方式,往往是因个案而异。在许多情况下,常常是不同的领域或者不同的问题需要适用不同的权力配置结构,构筑多样化的权力配置格局,充分发挥整个制度资源的作用。检讨我国目前的实际情况,无论是行政监管和反垄断执法各自的制度建设,还是两者相互关系的处理,都与现代监管理念的要求相距甚远。一方面,从目前监管机构的设置情况看,计划经济体制下部门分割的痕迹依然明显,监管职能被分散在多个政府机构,协调难度大、监管成本高、监管效率低。监管权力的配置、执法程序、管制手段等方面均未以重建市场结构、规范市场行为为出发点和目标,准入管制、财务状况监管、安全监管、争议处理、收费管理等各项制度也不健全。另一方面,反垄断执法机构更是千呼万唤不出来,反垄断的执法权没有一个机关可以理直气壮地行使。负责反垄断法起草的国家经贸委和国家工商行政管理总局都有作为备选机关的理由,而国家计委价格法实施者的身份也使其成为候选人之一。但实际上,目前行使反垄断职能最多的可能要数计划管理部门,它比工商部门的反垄断职能更为充实。工商部门对不正当竞争的执法多数并不是典型的反垄断问题。这就结果造成了政府机关间的角色错位,无法形成反垄断的制度结构,也不可能形成自由竞争的市场秩序,各种形式的阻碍竞争行为大量存在。因而,在配置监管机构的权力与反垄断机构的权力时,必须用法律求得监管和反垄断的平衡,不能偏废任何一种权力的作用。(二)法律法规体系的完善在我国,出于行政部门维护公有制经济权威的权力惯性,规范公用企业的立法机构繁多、重叠,从人大到主管部门,甚至某些公用企业自身也制定所谓的行业规范。电信、民航、电力,几个垄断行业的改革方案都公布了,这三个行业的改革最初都是由行业主管部门主导的,但最后主导权都转到了综合性部委手中,主要是国家计委,当然国务院体改办也起了重要作用,那么,改革主导权易位的含义是什么呢这些垄断企业过去都是由行业部门直接管理的,长期以来形成了政企同盟,有固化既得利益的内在冲动,继续由行业主管部门来主持改革,政企不分的惯性会促使他们出台有利于垄断企业的政策。因而,就公用企业发展的整体性而言,真正确立其发展规划规范其运营状况的只能是人大或其授权的国务院制定的法律,相关主管部门可以在执行法律的过程中为了行事的方便自行颁布在本区域或领域有效的办法、命令等,但不能违背法律规定的原则和意图。这样才能保证立法的独立性和完整性,削弱部门立法带来的垄断色彩。这样,对公用企业垄断进行法律规制的法律法规体系就应当由以下几个部分组成以反垄断法为核心,包括价格法等在内的竞争立法规范各公用企业行业竞争活动的行业立法各主管部门颁布的规章。(三)法律规制制度的重建其一、规制的重点在于禁止垄断地位的滥用而非禁止垄断地位本身由于缺乏市场自由竞争过程,我国普遍存在规模不经济的现象,并没有多少由于企业积累、集聚、集中而形成的真正意义上的大企业。公用企业的垄断也并非由于经济规模过大所致,真正的原因在于不少公用企业在行政力量的庇护和纵容下滥用其市场支配地位。因而,对我国公用企业进行反垄断法律规制更重要的是规范垄断企业的行为,而不是过分挑剔产业的市场集中度。根据实践中存在的公用企业滥用垄断地位行为的表现形式,法律规制的具体制度一般应当包括(1)禁止交叉补贴。禁止在垄断环节占有市场支配地位的企业利用其垄断地位进行反竞争的活动,以弥补其在竞争性环节的利润损失。(2)禁止拒绝交易。应当基于公用企业在提供社会公共产品或服务上的特殊性对公用企业的契约自由进行限制。公用企业无法定理由不得拒绝为特定的消费者提供产品或服务。(3)禁止强迫交易或搭售。我国1993年颁布的反不正当竞争法第六条和第七条对强迫交易和搭售行为进行了禁止性规定。此后不久,国家工商行政管理局发布了关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定在第四条列举的公用企业的反竞争行为中,也提到了这一行为。鉴于强迫交易或搭售行为在我国公用企业中存在的普遍性及其对消费者和市场竞争的危害,在立法中强化对其的禁止意义十分重大。(4)禁止歧视或区别对待。法律应明确规定,垄断企业不仅要承担向其他经营者开放管网的义务,还必须保证以同一条件开放管网,不得歧视。垄断环节和竞争性环节分开之后,新的竞争者要在非垄断环节进行有效运营,必须依赖原垄断企业所控制的管网,垄断企业向竞争企业收取的费用、要求的入网条件和提供的服务直接关系到后者的经济效益甚至生死存亡。要真正做到厂网分离、竞价上网,除了切断垄断企业与竞争性行业经营者的利益联系外,禁止歧视和区别待遇,是改善市场竞争环境的必然之举。其二、政企分开我国的公用企业的政企关系经过一系列改革,目前仍然存在四种形态一是有政无企,政府既是政权机关,又是所有者、经营者和管理者二是政企合一,两块牌子,一套人马三是有企无政企业同时行使政府职能四是政企分离,但仍有千丝万缕的联系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理垄断经营,就必须在各种情况下努力实现政企分开的目标。对于第一种情况,要先建立公司,把国有资产管理权和经营权交给公司对于第二种情况,要把人员分开,政府和企业,两块牌子,两套人马对于第三种情况,要把政府职能还给政府,企业只履行企业职能第四种情况比较理想,但隔断那种千丝万缕的联系需要一个过程。一方面要在产权、人事权等方面割断垄断企业与政府之间的纽带,取消政府对所属企业的各种亏损补贴,确立政府与企业之间的供需合同关系。政府进一步转变职能,加快审批制度改革,大幅度减少行政性审批,规范审批行为,废除阻碍统一市场形成的规定,集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境,并通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的企业行使所有制职能,不再直接干预企业正常的生产经营活动另一方面,要将独立的财产权交由企业自己来行使,使其成为真正的企业法人,以平等的市场主体的身份参与市场竞争,在各项民事活动中遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则。其三、产权和投资多元化从产权制度上看,在我国,公用企业的垄断有两种情况一是政府部门独家经营,别无分号二是国家独资经营,不许其他资本进入。我们现在的改革主要是通过拆分打破第一种形式的垄断,但拆分后的企业仍然都是国有。打破第二种形式的垄断,允许非国有资本进入,在我国东部沿海已经出现,如私人投资修建机场,外资进入通信设备制造业,合资组建航空公司等,但这只是个别地区的尝试,还存在准入政策和思想观念上的障碍。其实,国家行政力量退出公用企业经营固然重要,国有资本退出公用企业垄断更具有深远的意义。这样可以带动更多的非国有资本参与公共设施的建设,通过多元的产权制度引入竞争,建立完善的企业法人治理结构,增强企业活力。我国加入WTO后,吸引外资进入这些领域,将给我国公用企业的改革和发展带来更大的挑战和动力。在垄断行业和环节要重新洗牌、重新摸牌,形成分散化的产权结构。3在这方面,财产组织形式可以是多样化的有限责任公司、股份有限公司,少数还可以是上市公司就引进外资来讲,可以是合资的,也可以是独资的。其中,国有资本既可以是绝对控股,也可以是相对控股或参股,还可以是完全退出的。对自然垄断很强、对国家安全特别重要的领域,不但可以而且是必须由国家独资。在改革产权制度的同时,必须改革投资体制。一是资金来源多元化,面前我国公用企业的资本构成已经发生了重大变化,有国有资本、民间资本、港澳台资本、外国资本和东部地区资本参与,要将这种多元化的资本来源引导到公用企业的各

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