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行政法论文-依法行政的保障.doc

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行政法论文-依法行政的保障.doc

行政法论文依法行政的保障依法行政原则有着丰富的内涵和具体要求,如何理解其内涵,落实其要求,关键在于能否建立起一套完备的法律体系和监督保障机制,包括权力机关、行政机关和司法机关的监督和保障机制。只有建立起完善的法律体系,才谈得上法律优先和法律保留,才能够保障行政机关有法可依,严格依照法律办事。也只有健全各项监督和保障机制,才能防止行政机关自立章法、违法行政、滥用权力。可以说,我国宪法和法律已经初步建立起了依法行政的保障机制,无论是权力机关的立法和监督活动,还是行政机关自身的监督体制,抑或是司法机关对行政机关及其工作人员的监督机制,都对保障依法行政原则的贯彻落实发挥了重要作用。当然,推进依法行政,建设社会主义法治国家是一项长期的历史任务,不可能一蹴而就。因此,建立健全依法行政的保障机制也有一个过程。这就需要权力机关、行政机关和司法机关不断努力,尽快完善各项监督和保障机制,推进依法行政的顺利实施。第一节权力机关的保障在我国,权力机关是指全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。根据宪法规定,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是人民代表大会。行政机关由人民代表大会产生,是权力机关的执行机关,对它负责,受它监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。权力机关不仅制定法律,而且监督行政机关执行法律。因此,权力机关的立法和监督职能是依法行政的最重要保障。一、立法保障依法行政原则要求行政机关的一切管理活动都必须符合法律的规定,行政机关干涉公民、法人或其它组织的基本权利的行为必须要法律依据。从这一要求来看,要做到依法行政,首先要有完备健全的法律,这里的法律是指全国人民代表大会及其常委会制定的规范性文件。自80年代以来,全国人大及其常委会已经制定了262部法律,通过了114个有关法律问题的决定,为行政管理活动提供了基本的法律依据。这些法律是依法行政的最根本保障。从内容上看,为依法行政提供立法保障的法律可以分为以下几种(一)设定行政权力的法律依法行政原则要求行政机关的一切管理活动都必须符合法律,特别是涉及公民、法人和其它组织合法权利的干涉行政行为都必须有法律依据。因此,所有的行政权力都必须来自法律。就立法而言,创设行政组织、授予其行政权力、界定权限、规定行使权力的基本准则是权力机关的主要任务。创设行政权力的法律又可以分为两种一是统一规定行政机关设置、权限范围和基本工作原则的法律,如国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、行政处罚法等二是分别规定不同领域、不同行业的行政机关设置、权限、行使原则和基本制的法律,如教育法、渔业法、土地管理法等。当然,前一种法律对行政权力的设定是概括性的,行政机关要取得某种具体权力仍要通过第二种法律的授权。从目前我国法律看,设定行政权力的法律已经初具规模,几乎所有的行政机关都取得了第一类法律的授权。但是,值得注意的是,仍然有相当一部分行政机关或机构尚处于无法可依的状态,这些机构主要指那些临时机构、办公机构和内部机构。鉴于此,目前迫切需要制定比较详细和规范的行政组织法,不仅要有各级政府组织法,而且还要制定分门别类的行政机关组织法,尽快结束行政组织无法可依,仅靠三定方案等政策设定行政权力的状态。与此同时,还必须注意尽快健全第二类设定行政权力的法律。由于我国行政机关大多数都是先设立机构,后取得法律具体授权的组织。所以,对行政机构的具体法律授权尚不完整和全面,急待加强。(二)规范行政权力行使的法律权力机关不仅要设定行政机关的权力,而且要规范权力的行使,这是依法行政的重要保障之一。行政机关依法取得行政权力并不意味着能够正确有效地行使该权力。如何保证行政机关依法行使权力,防止违法行使或滥用权力呢必须要有一套规范行政权力行使和运用的法律规范。这类规范包括实体规范和程序规范两部分。实体规范是有关行政机关和相对人实体权利义务的规范。绝大多数部门法都对行政机关行使权力的界限、范围以及条件作了规定,这些规定就是有关行政权力行使的实体规范。如治安管理处罚条例、海关法、税收征管法等分别是规范警察权力、海关权力和税收够权力的实体规范。程序规范是关于行政机关行使权力的步骤、方式、方法、顺序、时限的规定。如行政处罚法、行政复议法等属于此类法律规范。可以说,这类法律规范对于保障依法行政原则的贯彻落实具有重要意义。近年来立法机关制定了很多规范行政权力行使的实体规则,但相应的程序规则却十分有限,影响了对行政权力的有效制约。未来立法机关应重点制定程序规范,建立起比较全面的行政权力的行使规则。(三)监督行政权力的法律权力机关的另外一个重要任务是制定监督行政权力的法律。行政权力的行使必然对公民、法人或其它组织的合法权利产生影响。如果行政机关违法或不当行使权力,不仅会损害相对人的利益,而且还会破坏统一的法律秩序,从而损害公共利益。为此,立法机关必须建立一套完整的规则,对行政权力的取得、运用等情况加以监督,使之更加符合公民、法人和其它组织的合法利益和公共利益。例如宪法中的许多条款都规定了对行政机关的监督原则和监督方式。全国人大及其常委会制定的审计法、行政监察法等法律都属于监督行政权力的法。当然,我国有关监督行政权力的法律规范并不健全,违法行政的现象还很严重,尚需制定统一的监督法,加强对行政机关及其工作人员的监督。(四)对行政权力产生后果予以救济的法律行政权力是国家的公共权力,行政机关在行使权力的时候,由于行政特权的存在,必然要给权力的服从者即公民、法人或其它组织的合法权利造成影响甚至损害。为此,必须对行政权力所产生的后果予以补救。自从90年代以来,我国先后制定了行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法等专门为行政相对人提供救济的法律,这些法律对于防止行政侵权行为、保障公民、法人和其它组织的合法权利具有非常重要的意义,可以说,这些法律是依法行政的最有力保障。依法行政原则建立在完善的立法制度基础上,权力机关的法律体系是否完备、立法程序是否健全、立法质量是否有保障都直接关系到依法行政原则能否落实。因此,立法活动的规范化是依法行政的最重要保障。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的立法法对于规范立法工作,完善国家立法制度,提高立法质量,促进依法治国、建设社会主义法治国家,保障依法行政都具有极其重要的意义。这部法律总结了20年来立法工作的实践经验,明确了立法应当遵循的原则,就是遵循宪法的基本原则维护法制统一和尊严的原则体现人民的意志,发扬社会主义民主原则从实际出发原则,科学合理规范各方权利义务及责任原则。这部法律为了保障各项立法原则的实现,对立法主体及其权限、立法程序、授权立法、法律解释、适用规则和备案等,作了全面具体的规定。立法法对依法行政的保障体现在以下几个方面第一,明确划分了最高权力机关和行政机关的立法权限,确立了法律优位原则,界定了法律保留的范围。长期以来,由于宪法对立法权限的规定过于原则,以至立法机关和行政机关、上级机关和下级机关之间的权限划分始终不很清楚,发生了大量法律冲突、抵触现象,特别是行政机关僭越权力机关立法权的问题十分严重,影响了依法行政原则的贯彻实施。立法法针对这一现象,在第二章专门规定了全国人民代表大会及其常委会的立法权限,我们称之为中央权力机关的专属立法权。立法法第8条规定下列事项只能制定法律(一)国家主权的事项各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度(四)犯罪和刑罚(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚(六)对非国有财产的征收(七)民事基本制度(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度(九)诉讼和仲裁制度(十)必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的其他事项。根据立法法的规定,全国人大及其常委会是国家最高权力机关,有权制定任何法律,而国务院作为权力机关的执行机关不得行使完全的立法权,只能根据宪法和法律,制定行政法规。国务院可以对以下事项做出规定(一)为执行法律的规定需要行政法规的事项(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。对于最高权力机关专属立法权范围内的事项,未经全国人大及其常委会的授权,国务院不得规定。上述规定体现了依法行政原则中法律优位的要求,即一切行政活动都不得与法律相抵触,法律的效力等级高于行政立法。与此同时,立法法还规定了依法行政原则中法律保留的范围,即全国人大及其常委会不得将有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项授权给国务院。上述事项只能制定法律,不能由法律以外的规范予以规定。除全国人大及其常委会专属立法权的事项和只能由中央统一规定的其他事项外,在国家制定有关的法律或者行政法规前,有关地方可以先作规定在国家制定有关的法律或者行政法规后有关地方的相应规定同有关的法律或者行政法规相抵触的无效,应当及时予以修改或者废止。第二,明确规定了立法程序,为立法的民主化、科学化提供了依据。立法程序是有权的国家机关在制定、修改和废止法的活动中所需遵守的法定的方式、时间和顺序的总称。立法程序是规范立法活动的重要方面。立法程序是否民主、科学直接关系到公民法人的权利和国家机关的管理效率,立法法规定的立法程序对于保障立法的民主性和科学性具有重要意义。立法法具体规定了全国人民代表大会及其常委会制定法律、国务院制定行政法规、地方人大及其常委会制定地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门及地方人民政府制定规章的程序。这些规定是在总结我国多年来立法工作经验基础上,为进一步规范立法行为,使制定出来的法律能够代表最大多数人民利益、能够真正解决实际问题而作出的。其内容体现为以下几个方面首先,确立了人大常委会立法程序的三读制。立法法第27条规定列入常务委员会会议议程的法律案,一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。其次,规定了立法机关听取意见的多种形式。如第34条规定了立法工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。第58条对国务院制定行政法规也规定了类似的程序。第35条规定列入常务委员会会议议程的重要法律案,经委员长会议决定,可以将法律草案公布,征求意见。各机关、组织和公民提出的意见常务委员会工作机构。再次,规定了立法机关公布法律、法规和规章的义务。在立法法第23条、41条、46条、52条、62条、70条、77条中均有此规定。立法法规定行政法规依照国务院组织法的有关规定,由总理签署国务院令公布,并及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登,在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定,由部门首长签署命令予以公布,并及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登,在国务院公报或者部门公报上刊登的部门规章文本为标准文本。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定,由省长、自治区主席或者市长签署命令予以公布,并及时在政府公报和本行政区域范围内发行的报纸上刊登,在地方政府公报上刊登的地方政府规章文本为标准文本。最后,立法法对行政法规和规章的制定程序也做了原则规定。这些规定体现了民主和科学的立法原则,有利于防止行政立法中的部门主义和地方保护,避免立法的随意性,对保障依法行政原则的贯彻实施具有重要意义。立法法明确规定,行政法规由国务院组织起草,国务院有关部门认为需要制定行政法规的,应当向国务院报请立项。国务院通过立法工作安排,可以确定列入立法计划的立法项目分别由一个部门或者几个部门负责起草工作,也可以由国务院法制办起草或者组织起草。完成起草工作并报国务院后,统一由国务院法制办审查、修改,报请国务院决定。立法法对规章制定程序作了原则规定,并授权国务院参照立法法规定的行政法规制定程序,规定规章制定程序。有关规章起草制定程序,根据立法法的精神,规章应当由有规章制定权的国务院部门或者地方政府组织起草,起草规章应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。起草工作完成后,起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送本部门的或者本级政府的法制机构对草案进行统一审查、修改,由法制机构直接向本部门或者本级地方政府提出审查报告和草案修改稿。第三,进一步明确了立法的位阶和适用规则,完善了立法监督制度。首先,立法法规定了不同位阶法律文件的效力等级和改变或者撤消法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的机关和权限。宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于行政区划内的较大的市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章和地方政府规章之间具有同等效力,在各自权限范围内施行。法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有超越

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