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行政法论文-依法规范行政许可行为,建设法治政府.doc

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行政法论文-依法规范行政许可行为,建设法治政府.doc

行政法论文依法规范行政许可行为,建设法治政府行政许可法是一部涉及几乎所有政府部门(至少90%以上的政府部门办理过,而且今后仍然要或多或少地办理行政许可)和涉及千千万万公民、法人和其他组织切身利益(一个公民在其一生中,可能要办理无数次行政许可,甚至公民在尚未出世,就要办理行政许可准生证)的法律。该法律7月1日就要正式施行了。在该法正式实施之际,人们对这部法律的出台和它的内容也许还有一些疑问,本文试图给予若干阐释和解答。一、为什么要制定行政许可法,以法律规范行政许可制定行政许可法可能有很多理由,很多必要性,但最重要的有下述三点(一)行政许可是市场经济条件下政府管理经济、社会和文化的重要手段,对于建立社会主义市场经济有着极为重要的和不可替代的作用现在人们在宣传行政许可法时,往往把行政许可说得劣迹斑斑,数落其许多不是和种种弊端。这种宣传是片面的,如果行政许可真的是一种恶制,我们为什么还需要立法加以确立和规范呢,干脆通过立法加以废除不更好吗事实上,行政许可是对人类很有用处、很有益处的一种制度。实践中出现种种弊病,产生种种劣迹,是人们没有用好这种制度,或者说,是运用这种制度的人不好,所以我们今天要立法规范人的行为,规范人设立行政许可、实施行政许可的行政许可行为。行政许可的用处和益处主要有1、实行行政许可制度是转变政府职能,使政府回归政府角色的需要计划经济体制下的政府不需要或者较少需要行政许可,因为企业、事业单位、社会团体直接依附于政府,政企不分、政事不分、政社不分,政府直接经营企业,直接管理事业单位,直接干预社会。在这种体制下,政府直接向管理对象发号施令,从而无需通过行政许可规范相对人的行为。而在市场经济体制下,企业有了经营自主权,事业单位和社会团体有了活动自主权,政府不能越位、错位不能直接经营企业,直接管理事业单位和直接干预社会,政府必须回归政府的角色,行使政府应行使的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。为此,政府即必须运用行政许可等间接管理手段管理经济、社会、文化,规范行政相对人的行为,以既保障市场自由,又维护市场秩序。2、实行行政许可制度是保障人的生命、健康和财产安全的需要市场具有双重作用,既能促进经济发展,给社会带来财富,为人类提供文明幸福生活的基础同时市场由于具有外部性和信息不对称的特点,其又可能给社会带来风险、危害,如生产假冒伪劣产品,制造出侵害人们健康,甚至危及人们生命的各种事故、事件,如闻名全国的山西假酒案、河南假医案及各地不时发生的特大交通事故、火灾事故、矿难事故案等。因此,在市场经济下,必须对涉及人们生命、健康的行业、产品实行市场准入,建立行政许可制度。试想,如果没有行政许可,什么人都可以行医,什么人都可以制药,人们还敢看病吃药么人们的安全还能有保障么3、实行行政许可制度是建构和维护市场经济秩序,保证市场有序运作的需要市场经济秩序的构建必须具备三项基本要件一是规则,二是许可,三是监管。这三个基本要件是相互联系的规则确定市场主体的资格、条件、行为规范及生产场地、生产产品等的质量和技术标准、要求等许可则依据规则确定的资格、条件、行为规范、质量和技术标准、要求等把住市场入口关监管则是在市场主体进行市场活动过程中对市场主体的行为进行监督检查,纠正和查处违反规则的行为。由此可见,行政许可与规则、监管一样,对于市场秩序均是不可或缺的。试想,如果没有行政许可把住市场准入关,让各种不具备基本资格、条件的个人、组织任意进入市场,市场秩序还能不大乱么市场还可正常运作么4、实行行政许可制度是维护社会公共安全、国家安全和利益的需要社会公共安全和国家安全的维护、保障取决于多种因素,其中很重要的一个因素是对可能危及社会公共安全和国家安全的人和物的事前控制,如通过入出境许可防止国内外恐怖分子、国外、境外间谍可能的破坏活动通过对有关武器、爆炸物及其他危险物品的生产、运输、保管、销售的许可,防止这些危险物品对公共安全和国家安全可能的危害。试想,一个国家,如果没有入出境许可,任凭恐怖分子和国外、境外间谍入出国境,没有危险物品管制许可,任凭人们生产、运输、保管、销售武器、炸药及其他危险物品,社会公共安全和国家安全还能有保障么人们还能安宁地生产、生活么另外,实行行政许可制度还有助于加强国家经济的宏观调控和适时地调整国家进出口贸易,维护国内、国外经济贸易秩序,保障国家的经济利益。在实践中,世界各国,特别是发展中国家,在货物贸易和服务贸易方面实行一定的有限制的许可制度,是国际通例,。试想,如果没有此种行政许可,完全敞开国门,一些关系国计民生的民族产业、行业任其受到冲击,国家经济利益还能得到保障么5、实行行政许可制度是保护环境和生态,保证人与自然、经济与社会的平衡、协调和可持续发展的需要价值规律和经济利益是刺激经济发展的强大动力,但这种强大动力如果没有一定的规制,可能导致对社会平衡和自然平衡的破坏,威胁经济和社会的可持续发展。例如,一些企业、组织、个人对土地、森林、草原、水资源等进行掠夺性开采,造成对环境和生态的严重破坏。为此,在人口、资源、环境方面实行一定的有限制的许可制度是必须的。否则,人类自己将摧毁、破坏自己的生存条件,导致经济、社会可持续发展的困难或障碍,进而危及子孙后代的生存发展。(二)行政许可是现代政府经常和广泛运用的一种强制性行政权力。此种权力如不加以控制和规范,则极易被滥用,而行政许可的滥用对于公民、社会和国家均具有极大的危害性1、行政许可不规范,将导致规制过度,窒息市场的生机与活力市场需要规制,没有规制的市场必然失灵,这是为市场经济发展的历史经验,特别是为二十世纪前期西方所发生的经济危机的历史经验所证明了的。但是,规制过度,政府对市场管得过多、过死,则会窒息市场的生机与活力,不利于市场的发展。这一点可以从我国市场经济发展的历史经验得到证明凡是政府规制过多的时期、政府规制过多的地区、政府规制过多的领域,市场活力就不够,发展速度就慢反之,市场就充满生机,发展就展现希望。例如,我们比较一下二十世纪九十年代之后与之前的时期,比较一下经济特区、东部地区、沿海地区与中西部地区,比较一下商品市场与劳务市场、资金市场,即可看出这种差别。行政许可是规制的重要手段,而此种手段的利用可以给行政机关带来权和利。因此,行政机关有尽量多用、滥用的倾向,如不加以规范和限制,则必然导致行政规制过度,窒息市场的生机与活力。2、行政许可不规范,将导致垄断盛行,妨碍公平竞争行政许可的重要功能之一是为市场提供秩序,保障市场运作的顺畅。但是,行政许可如果缺乏规范,此种功能将被异化即它不再是为市场提供秩序,保障市场运作的顺畅,而是被人们用于制造地方垄断和部门垄断,阻碍市场主体的公平竞争,人为地分割市场和妨碍市场流通。如目前一些地方利用行政许可阻止外地啤酒、汽车等商品到本地销售,阻止外地商人到本地收购羊毛、棉花等一些部门利用行政许可搞行业垄断、行政垄断,不许民营企业、个体企业涉足其世袭领域等。地方垄断和部门垄断的结果是保护落后,维护效率低下、价格昂贵、质量恶劣的生产、经营和服务。3、行政许可不规范,将导致权力滥用,滋生腐败行政许可是一种公共物品,本是应为社会、为公众服务的。但是,在其缺乏规范的条件下,它可能异化成为某些政府机关和政府工作人员谋取私利的工具。例如,一些政府机关利用行政许可(如馒头许可、三陪许可、通行许可等)乱收费一些政府机关工作人员,甚至是领导干部(如成克杰、胡长清、王怀忠等)利用行政许可受贿、索贿,将行政许可作为一种设租、寻租,获取暴利的途径和工具。行政许可权力被滥用,一些政府机关和政府工作人员利用行政许可搞腐败是导致行政许可为世诟病,以至许多人否定行政许可正面和积极作用的重要原因。4、行政许可不规范,导致官僚主义盛行,效率低下,市场交易成本增加,影响经济效益和社会效益这方面的例子很多,举不胜举,老百姓对之意见最多,怨气最大。人民日报2002年9月23日报道,在连云港,以前办一个房地产开发项目,相对人要跑18个部门,经过69个环节,盖67个公章,办理时间要8个月在浙江,珠光集团办理2项国家机电产品出口许可,其中一个项目(墨西哥项目)的许可办了2年多另一项目(巴西项目)的许可办了3年多。南方周末2001年10月11日报道,武汉一家企业申请审批一个危房改造扩建项目,花了2年多时间,跑了市区70多个单位,盖了800多个(次)图章。像这样的行政效率,哪个投资者能忍受一个项目的审批、许可要花上一两年时间,与之合作的伙伴可能等不及,走了,市场可能被人家占了,你投下几千万、上亿元资金,很可能就泡汤了。5、行政许可不规范,导致公民与政府主仆关系颠倒,为行政权力侵犯公民权益提供了机会和条件在一个民主国家,人民是国家的主人,政府和政府工作人员应该是人民的公仆。但是一些政府机关和政府机关工作人员由于受传统官民关系思想的影响,总是把自己当成主人,把人民当成管理客体。在行政许可领域,由于长期以来缺乏法律对行政许可行为的规范,更使这种颠倒了的政府和人民的关系明显化行政相对人要想申请一项行政许可,往往要向政府工作人员请客、送礼、求人、托人找关系等,即使这样,政府办事人员还不一定热情给你办,还要面对和忍受门难进、脸难看、话难听、事难办的境遇。公民在这些政府工作人员面前,哪还有半点主人的气势,主仆关系整个给颠倒了。(三)我国行政许可实践中出现的种种问题,已经发展到不立法加以规范不足以阻止行政许可功能进一步异化的势头,不立法加以规范不足以保障我国社会主义市场经济的正常秩序,从而影响我国经济和社会正常发展的程度原国务院法制办主任杨景宇在关于行政许可法(草案)的说明中指出,目前我国行政许可存在过多、过滥的问题,究其原因有六设定权和设定主体不明确设定事项不规范实施程序繁、环节多、时限长重许可,轻监管或只许可,不监管利用许可寻租许可机关有权无监督,有权无责。在这六项原因中,很显然隐含一个最重要的原因,就是行政许可缺乏立法规范。无论是行政许可设定过程中发生的种种问题,还是行政许可实施过程中发生的种种问题,很大程度上都源于法律对行政许可范围、条件、程序等缺乏完善和严密的规定。也许有人会问,在国外,一般都没有统一的行政许可法,行政许可领域为什么没有产生我国这样多的问题呢这有两个原因其一,在国外,许多国家制定了统一的行政程序法,行政许可行为受统一的行政程序法规范和调整其二,国外许多国家在各种单行的行政管理法中,对相应的具体行政许可通常都规定了较详细的实体规则和程序,从而没有像我国一样制定专门行政许可法的必要性。在我国,由于单行行政管理法对行政许可的规范很不完善,行政程序法在短时期内又制定不出来,行政许可领域出现的问题又这么多,以至对市场经济和社会发展均产生了严重的消极影响,再加之我国已加入WTO,就行政许可规范问题已向各成员国作了承诺,因此,在我国今天的条件下,制定和出台行政许可法,不仅具有了极大的必要性,而且具有了极大的迫切性。二、行政许可法确立了哪些基本原则和重要制度(一)行政许可法确立的行政许可基本原则行政许可法为行政许可行为确立了一系列原则,其中最重要的基本原则有下述5项1、行政法治原则行政法治原则是整个行政法的基本原则,所有行政行为都必须遵守行政法治原则。在行政许可领域,行政法治原则的具体内容有三其一,行政许可依法设定,依法实施。行政许可法第4条规定,设定和实施行政许可,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。其二,行政许可权受法律控制。控权包括事前限权、事中制约和事后监督三个环节。事前限权主要体现在行政许可法第12条至第17条的规定,这些规定反映了有限政府的要求。事中制约主要体现在行政许可法第19条至第57条的规定,这些规定反映了正当法律程序和透明政府的要求。事后监督主要体现在行政许可法第60条、第71条至第77条的规定,这些规定反映了权责统一和责任政府的要求。

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