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行政法论文-元代中央与地方财政关系述略.doc

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行政法论文-元代中央与地方财政关系述略.doc

行政法论文元代中央与地方财政关系述略秦汉以降,中央与地方的财赋分配关系,随着国家集权统一或分裂割据的发展大势,经历了或聚财于中央,或藏富于地方的曲折变化过程。元王朝的政治体制是蒙古草原游牧君主制与汉地传统的封建中央集权制度的融合体,又兼行省、宣慰司、路、府、州、县等地方行政建置多达五、六级,有元一代中央与地方的财政关系,呈现出与以往封建王朝不尽相同的新情况。关于这个问题,中外学者迄今尚无认真的研究。笔者拟从路府州县的赋税征收和支用,行省在中央与地方财赋分配中的作用等方面,作如下较系统的探讨。(一)路府州县的赋税征收和支用权限在元代路府总领逐级科敛的征税体制下,税粮、科差及部分课程等,大都以路府州县为单位,规定数额,强制完成。元廷不仅规定路府州县非奉朝省明文,不得骚扰科敛百姓,各地因水旱等自然灾害蠲免钱粮,通常也是以皇帝诏书等形式颁布的。田赋增加等,多取决于朝廷的政令。在行省所辖区域内,行省也有权调整路府州县的赋税数额。行省对所属路府州县的赋税额,或许多半限于高低上下,此增彼减的调整权。若是蠲免税额,估计行省应咨请中书省批准,才能合理合法地付诸实施。至于路总管府一级的官府,是没有权力减免所辖民户税额的。越权行事,朝廷就会罪其专檀。所谓逐级科敛,就是在路总管府总领的前提下,实行中统初规定的府科于州,州科于县,县科于民。各级地方官府均由管民正官董其事。自中统初,路府州等向下属官署及民户催督差发,还要同时颁发信牌、文字作为凭据。官府事先准备带有编号的信牌,遇有科催差发时,随即附簿粘连文字,上明标日时,定立信牌回日。下属官署接到信牌及文字后,按照规定的期限,本人赉擎前来赴总管府当厅缴纳。路府州县管民官通常以科敛赋税为政务之首。民户安,差发办,乃为称职。科税漏落不实,要治罪。尤其是刷出漏籍等户,并不申报上司,私下取敛差发的官吏,更要受到监察官的纠劾处罚。征税之前,有些地方还先取管民官甘结文字。届时不能兑现,依甘结文字问罪受罚。因国家两税铢龠不可减,每岁将终,有些路总管府往往械系县长贰,俾之督税不少贷。民穷无可偿,官至质朝所授书籴粟补完弗惮也。下级地方官身受械系,甚至典当官诰补完税额,足见其上逼下困,左右为难之窘态。县和录事司向民户征税,一般要颁发花名印押由帖,仍于村坊各置粉壁,使民通知。差科皆用印押公文,其口传言语科敛者,不得应付。县衙科敛文字下乡如火速,百姓亏粮欠税,要挨官棒。有时不得不鬻卖子女,以偿官税。需要指出的是,路府总领,逐级科敛的方式,主要适用于税粮、科差及课程中的酒醋课、商税等。课程中的盐课、茶课两项大宗榷卖,除世祖至元二年后的短暂时间外,绝大多数情况下朝廷是委付直属于中书省或行中书省的大都河间、山东东路、河东陕西、江淮、两浙、福建等都转运盐使司等,代表中央直接负责征收或榷卖。据说,各都转运盐使司在所掌盐课及茶课的区域内,总管府、州若县承命不敢少后。相当多的州县奉盐司甚谨,颐指气使,辄奔走之。有些实行盐引制的地区,岁终都转运盐使司将卖不出的食盐强行摊派给附近城乡,督责州县,临逼百姓,追征食盐课钞。有的都转运盐使司下属的提举司所司办盐裁三分之一,其二分则驱迫州县。在实行计口受盐的地区,盐课皆勒有司征办,无分高下,一概给散。各路州的盐课引额是由都转运盐使司决定的,路及直隶州几乎完全仰其成命办理。办完后,又如数上缴,不得亏欠。由于都转运盐使司等所办盐课、茶课是国家财政收入的大宗,直接归中央及行省掌握,由于元代财政高度中央集权,路府州县完全服从于中央而几无独立性,在盐课等办集过程中,路府州县唯都转运盐使司等马首是瞻,就不足为奇了。唐宋时期,地方官府的财赋支用权限,大体采用了两种截然不同的模式。中唐以后,实行两税上供、送使、留州的三分制,不仅规定了中央与地方在财赋占有方面的得益定额划分,而且,两税之法,悉委郡国。地方官府享有较大的制税权或配税权,还可以较机动地支配送使、留州的数额,任于额内方园给用。两宋完全改变中唐以后的体制,对地方官府采取制其钱谷的政策,各州赋税收入除日常给用外,凡钱帛之类一概辇送京师,致使朝廷财力雄富,外州无留财,外权始削,而利归公上。各地财赋支用,完全听命于朝廷三司使等。元朝在路府州县财赋支用权限方面,沿用了与赵宋王朝类似的政策,一直对路府州县经费支出和公帑钱谷出纳等进行严格的管制。通常,路府州县官署日常办公经费,数额固定,多来自本地赋税中的一小部分留成。因诸王部民留驻等,个别路及直隶州赋税收入有限而开销较大,其经费或由朝廷给赐颁发。其它多数路府州县不能享受此类待遇,日常办公经费严重不足。如世祖至元年间,临潼县衙经用官给缗钱三可支一。在负责征集税粮、科差及一部分课程过程中,路府州县管民官是可以暂时掌握相当可观的一部分财赋的。路总管府所属,也有仓库官的设置。估计路府州县所征财赋多半是先汇集、储存于路及直隶州所辖仓缴,然后再解运行省或朝廷。但是,正如虞集平江路重建虹桥记所言今日之制,自一钱以上,郡县毋得擅用府库。路府州县官吏对所经办的财赋,对暂时存放在路府仓额中的钱谷,是没有独立支用权的。经费不赀,帑藏有数,地方官不敢擅自动用属于国家的府库帑藏,为满足本衙门费用之需,只得暗中向百姓征敛。世祖至元中期,成都路非法科敛收贮的羡余米就多达五千石。临撞县国家规定的经费仅足三分之一,余悉赋之民。为防备上司和监察官的纠劾,官府私自征敛,往往不颁发符信公文。这样一来,胥吏旁缘为奸,胁持巧取,又给境内庶民百姓造成很大的骚扰。路府州县经费缺乏,财赋支用权甚小,使各地水利交通及官衙公廨等兴修的费用筹措,成为十分棘手的事情。元制,役不可擅举,若有工役造作,必须事先禀报请示行省,乃至朝廷,获得批准,并拨给经费。行省在路府州县官吏动用公帑时的批准权,甚为重要。路府州县官吏必须遵照其命令行事。某些情况下,行省只批准造作项目,官不给钱,不拨付经费钱款。地方官府视公帑一钱莫敢动。即使是奉上司撤文兴办工役造作之际,因申请官费烦文书,迟岁月,一些路州官不得不自筹款项,命富民出钱粟,贫民出力役。有的则依赖官营高利贷规运子钱解决。类似这样的工役造作虽然官无毫米之费,但对州县民力耗用颇多,筹措举办并非易事。姚隧曾说,在工役造作方面,庙学容易,官府艰难。庙学兴修,有朝廷诏令严饬,有学田贡庄资助,还可以责使儒户出钱佐力。官府则不然。府无公须,山虞泽衡,皆有例禁,财无所于取也,民不敢擅征而役也。姚氏的说法,大体反映了当时路府州县财赋支用权微小,受制于人,囊中羞涩的状况。另外,官府经费匿乏和官吏不得擅自动用钱粮,也给各地的灾荒赈济带来了麻烦。灾民嗷嗷仰给,官府却卒无以应之,遂至鬻子卖妻,轻则为道路之流民,重则为原野之饿莩。元朝廷对路府州县财赋收支的管制,还表现在严格实行岁终上计和钩考理算。上计,战国官僚制建立之初就已有之。元代财赋高度集中于中央,路府州县支配权甚小。岁终上计,遂被赋予一些新的内容和含义。路府州县的上计,分为中书省直辖区腹里和各行省两种情况世祖中统元年(1260年)十二月初一,中书省曾集诸路计吏类校一岁簿账,当是较早的腹里路总管府首领官等赴中书省的财赋上计。而后,各路及直隶州计吏岁一诣省会之,成为定制。行省所属路及直隶州的上计,与腹里内容大致相同,只是按规定增加了各处正官每季度照勘和赴行省上计时行省官吏稽考虚实等细节。由于行省接受所属路及直隶州的上计,大体是代中书省行事,所以,上计稽考完毕,行省又需要总其概,咨都省、台宪官阅实之。岁终上计之外,路及直隶州官吏有责任随时将本衙门的财赋收入情况申报行省。发现累年未申除钱粮,虚作实在,为数巨万,也申报行省销破。上计和稽考财赋时,行省官员有权适当惩罚路州官吏。理算和钩考,形异而义近,都是清查检核财赋的意思。蒙元较早的清查检核财赋,当是宪宗七年(1257年)的阿兰答儿钩考。元朝建立以后,经常不定期地派遣官员分赴各地,对路府州县掌管的财赋进行理算钩考。世祖中统初,中书省欲置局磨勘东平路民赋帐册,会计前任官侵用财赋。后因中书省吏员王恽等力言其不可,才寝而不行。至元年间,钩考理算日渐增加。真定、保定两路钱谷逋负,屡岁不决,翰林直学士唐仁祖曾受派遣往阅其牍。检覆结果,皆中统旧案,亟还奏罢之。在各路总管府与转运司并立之际,各路转运司,也是朝廷理算、钩考的对象。至元八年,罢诸路转运司,立局考核逋欠。户部令史刘正掌其事。发现大都运司负课银五百四十七锭。按照逋欠必须追征包偿的钩考旧例,立即逮系倪运使等人征之。后来,刘正视本路岁入簿籍,实无所负,辞久不决。又遍阅吏牍,得至元五年李介甫关领课银文契七纸,适合其数,验其字画,皆司库辛德柔所书。最终拘捕辛德柔归案,悉得课银,洗清了倪运使等四人的冤枉。不难看出,钩考中既要追究主管官吏逋欠等责任,又需稽察贪赃奸伪等弊病。而派遣和设置专门官吏(立局),检覆簿籍帐册,追征逋欠,必要时逮系当事官吏,强制其执行赔偿等,乃是理算钩考的基本程序和内容。元代路府州县官府经费由朝廷规定,数额甚少,公帑钱谷不得擅自动用,财赋出纳不得留有羡余,还实行严格的岁终上计和不定期的钩考理算等,所有这些均将路府州县的财赋支用置于朝廷的严格管制之下。路府州县官府在财赋占有和使用方面的权力,与它们承担的征收赋税的繁重义务相比,实在是少得可怜。似乎可以说,元代路府州县的财政职能已很不完整,它们的财赋占有和使用数量很少,而且使用之际又常常秉命于朝廷或行省,无甚自主性。在这方面,元代沿着两宋外权始削,而利归公上的路子,走得相当远了。(二)行省对辖区财赋收支的综领督办大约在世祖末成宗初,各行省督办的钱粮赋税已有了数额方面的规定。行省官督办钱粮数额,即所谓合办额,是以年分为单位计算的。合办额直接向朝廷负责,或增余,或足额,或亏欠,由朝廷逐年检核。有些场合还履行自执政以下,皆取认状之类的署字承应程序。各行省所督办的钱粮数额并不相等,而是高下悬殊,差距很大。以税粮为例,江浙行省最多,达4494783石。甘肃、辽阳二行省最少,仅六、七万石,相差六十余倍。就其在全国税粮总数中的比例而言,江浙一省可占到37左右。按照各行省承担的赋税定额,朝廷予以严格检查和督责,并实行奖励增羡和处分亏空等政策。元史卷18成宗本纪一元贞元年闰四月庚申条运河南行省亏两淮岁办盐十万引,钞五千锭,遣札剌而带往鞫实,命随其罪之轻重治之。陕西行省增羡盐钞一万三千五百余锭,山东都转运使司别思葛等增羡盐钞四千余锭,各赐衣以旌其能。河南行省下属两淮都转运盐使司所掌盐课居天下之首,世祖末岁额达到六十五万引左右。额重难完,成宗初竟亏欠六分之一以上,折合中统钞五千锭。朝廷遣官鞫问,处罚十分严厉。对监守自盗者,要罚以苦役或罢官。办事迟缓的,也要取招问罪。另一方面,对陕西行省等办课增羡的,则要给行省官做记验,并赐以锦衣。运司有功官吏还要添与散官,晋升官阶。行省在督办赋税过程中,有时掌握的岁课羡余钞多达四十七万缗。甚至可以不上缴朝廷,却贡献给食邑在本省境内的皇太子带等,以取悦于权贵。行省有权参与议定路府州县所掌的赋税数额、征收方式等事宜。如至元二十八年江南各行省任钱谷者及行省转运司官曾应召赴朝廷集议治赋法等。湖广行省建立之初,行省长官阿里海牙规定税法亩取三升,尽除宋他名征。后征海南,度不足用,始权宜抽户调三之一佐军。据说,湖广行省赋税较江浙为轻,就是阿里海牙当初确定税率的结果。后来,湖南宣慰司张国纪建言,欲按唐宋旧例征民间夏税,湖广行省平章哈剌哈孙又奏止其议。另,西南建都一带的赋税,也是至元二十三年六月由云南、陕西二行省籍定的。国计莫重于盐筴。在行省对诸色课程综领的过程中,多以盐课为重点。行省对辖区盐课的管理,具体表现在某种程度地节制都转盐使司,整顿盐法,掌管榷卖数额等三方面。元世祖以降,腹里地区的都转运盐使司直属中书省,行省辖区的都转运盐使司等则分别隶属于行省。行省对辖区都转运盐使司某种程度的节制,包括了综领盐务过程中的一些统属关系第一,较重要的事情,都转运盐使司需要随时禀报行省,照勘议拟。获得批准后,才付诸实施。第二,都转运盐使司上奏朝廷,一般需要先申行省,由行省明白定拟,然后咨呈中书省参详。中书省作出指示后,也须回咨本省,再转发都转运盐使司等执行。第三,在实施中书省盐务方面的命令时,朝廷多半要责成行省派官吏赴现场坐镇督察,如顺帝至元六年(1340年),中书省批准拨钞一万锭,供两淮运司起盖仓房,即由都省移咨河南行省,命其委官与运司偕往,相视空地,果无违碍,而后行之。第四,行省可承制迁除盐场等下级官吏,事后再申朝廷批准。行省可以介入整顿辖区盐法等事宜。这类整顿或与朝廷所遣官一同进行,或由行省根据辖区情况,上奏论列利弊,提出建议,如世祖至元二十九年(1292年)正月,江西行省左丞高兴奏言当时隶属于江西行省的福建盐课,既设运司,又设四盐使司,今若设提举司专领盐课,其酒说悉归有司为便。世祖听从其建议,精简了福建榷盐官署及职事。他如至元三十年(1293年)河南行省平章伯颜奏言削减两淮都转运盐使司下属盐司建置,改襄阳民户买食两淮盐,英宗朝,湖广盐法废坏已久行省参政海南携聂以道榷牢盆,尽除老奸宿蠹,拔塞本源,无遗余者等,均属行省辖区盐法的事例。行省官还直接负责汇总审核都转运盐使司的岁办盐额。多数时间内,两淮、两浙盐课直隶行省,宣慰司官勿预。行省既管转运司的盐引出售数额,又监督所辖诸盐场的煎盐引额。如世祖末,博罗欢任河南行省平章,足额办集两淮盐课河南行省佥事昔里哈剌治盐法于淮东,厘革宿弊,增课二十余万武宗朝,河南行省参政某赴两淮都转运盐使司会计盐课收入,且欲以增羡二十五万引作为日后的岁入常额,后因都转运使敬俨的极力反对,才未能遂愿仁宗朝陕西行省参政史壎以陕西岁办盐课良苦,奏减五万缗泰定进士杨维祯担任钱清盐场司令,灶户因赋重困苦不堪,杨屡白其江浙行中书,弗听。乃顿首涕泣于庭,复不听。至欲投印去,讫获减引额三千以上阻止增羡

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