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行政法论文-公务员报考资格条件的立法学解读.doc

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行政法论文-公务员报考资格条件的立法学解读.doc

行政法论文公务员报考资格条件的立法学解读提要本文是立法学方法在行政诉讼中的运用研究课题公务员录用纠纷专题诉讼研究的成果之一,主要为深化对广西人事厅2005年公务员报考资格纠纷案诉讼及为对广西人事厅2006年公务员报考资格纠纷诉讼作理论准备,写作时间为2006年8月至11月。文章以公务员法为背景从立法与政策、立法与政治、立法与社会、立法技术和立法救济等的全新视角,对设置年龄、学历为主的公务员报考资格条件的违法性进行了系统深入独到的分析,有较强的理论独创性和现实针对性。关键词国家意志立法表达法律保留法律解释科学人才观社会公平一、问题的提出及回答的方法中华人民共和国公务员法(以下简称公务员法)于2006年1月1日起施行。自此,国务院行政法规国家公务员暂行条例(以下简称公务员条例)和人事部关于印发的通知(人录发19941号)文件(以下简称通知或暂行规定)以及各地、各部门自称以公务员条例和通知为依据制定的各种规章或其他行政规范性文件,在法律的形式上宣告废止。但是,2006年中央机关公务员录用考试的高学历资格限制条件依然如旧,将年龄从通知规定的一般35岁以下放宽到36岁,也没有带来任何制度性改变的意义和价值各地报考的年龄和学历限制也依然是五花八门,丝毫没有松动的迹象。这种现象是符合公务员法,为公务员法所确认和保护的呢还是不符合公务员法,为公务员法所抛弃和否定的呢对上述问题的回答,只有是或不是两种答案。回答是的主要说法是公务员法第十一条规定公务员应当具备的相应条件为年满十八周岁,具有符合职位要求的文化程度公务员法第二十三条规定报考公务员,除应当具备本法第十一条规定的条件外,还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。既然法律没有禁止规定上限,对文化程度的要求也不明确,根据公务员法第二十三条授权由人事部门规定报考公务员资格年龄上限和学历条件是自然的,而且过去一直也是这样做的。我们认为这种说法是不对的。过去一直这样做并不表示过去一直是正确的,即使过去是正确的,也并不等于现在也就一定正确。他们所说的法无禁止即可规定限制年龄上限,在社会上很有迷惑性,实际上是对行政法原则的歪曲。法无禁止即可为是民法上的原则,也是公民权利对行政权力实行抗辩的原则。政府行政部门依法行政,必须是有法律明确的规定和合法的授权才可以为。法律规定的行为模式(勿为、可为、应为等)是置在一定的权利义务体系中去规范的,勿为可以是法律直接规定的义务,也可以是相对于他方权利而产生的义务,并非以禁止二字为唯一标志。如果像他们这样不分法律原则适用条件而耍无赖浑水摸鱼的话,那么,人们也可以这样质问公务员法没有规定禁止杀人,也未见我国现行的其他法律规定有禁止杀人的条文,岂不是人人都可以为盗贼1http//www.gyssw.com.cn/zwedit/ewebeditor.aspidcontent1stylestandard1_edn1了他们所说的学历在实务上实际就是指文凭,且文凭还要搞三六九等(全日制、函授、电大、自考、党校、职校等)的区别。事实上我们知道,文化程度的要求并不等同于对学历的要求,更不等同于对文凭的要求。人事部通知中规定,报考省级以上机关公务员应具备大专以上文化程度,公务员法规定公务员的条件要具有符合职位要求的文化程度是文化程度而不是学历但是所有招考公务员的简章,包括人事部的简章,普遍地动辄要求本科、硕士甚至博士学历。这说明他们是抛开法律规范的规定而自己搞一套2http//www.gyssw.com.cn/zwedit/ewebeditor.aspidcontent1stylestandard1_edn2.立法是一个表达国家意志的过程。我们不否认起草部门的某些人士在起草公务员法的过程中可能确实还存在继续坚持限制公务员年龄、学历等资格条件的想法,但是,这种个人(某种意义上甚至包括个人所在的组织)的想法没有能够在立法过程中被合法有效地作为国家意志表达出来。换言之,就是这种想法被立法表达的国家意志否定了,在立法程序中被过滤掉了既然没有作为国家意志表达为法律的规范,那么,这种想法就不应该存在任何法的效力,自然就更不应该在法的实施中夹塞进来以法的名义和方式被执行。所以,我们的回答是否定他们的意见的。然而,我们在权力的汪洋中还只是沧海一粟,缺乏一言九鼎的权威,在社会及媒体上也缺乏宣传的版面,上面的批驳及正面意见的存在本身事实并不足以使我们的观点自然地得到广泛的认可和支持,我们仍需要更深刻的论证。本文尝试采用立法学的方法,依据公务员法的规定对公务员报考年龄、学历资格条件作合乎立法逻辑的解读,以求得更广泛的理解和稳固的支持,也希望同意及支持我们者加以宣传,以助星火成燎原势。这里所说的立法学方法,主要是从探究法律规范如何生成并取得确定效力的角度出发来研究法律规范文本、条文的真正含义的思想方法。本文将主要涉及立法政策学、立法政治学、立法社会学、立法技术学、立法救济学等。需要说明的是,这些概念并无现成的借鉴,是笔者根据研究问题的思想方法悟得来的,具体的概念名称、含义和逻辑关系等仍可以作进一步的完善(但这些不是本文的主要任务)。二、立法政策学解读立法政策学的范畴,主要是研究国家执政力量的政策与立法的关系问题3http//www.gyssw.com.cn/zwedit/ewebeditor.aspidcontent1stylestandard1_edn3.现代国家中几乎任何一个政党取得执政地位以后都不会不考虑把该党的政策变化为国家的意志法律。我们在中国共产党执政并越来越重视用法律手段管理国家的条件下,党的政策无疑是作为制定法律和实施法律的依据和指导思想的。在我国当前的政治结构中,党的政策基本上也就是国家的政策。据此,我们可以用党和国家的干部政策和人才政策来诠释公务员法对公务员报考资格条件的规定。在实行公务员制度之前,公务员和其他企业事业单位等组织的干部一起统称国家干部。改革开放以后,党的干部管理政策有一条主线单位用人自主。在公务员管理上,通过公开招考的途径进行录用公务员,根本区别于公务员制度实施以前的不通过考试途径或者只在小范围内部进行不公开的考试而直接录用国家干部的做法。在直接录用国家干部的制度中,主要是强调派干部各级政府人事部门代表国家录用干部,然后分配或分派到各用人单位。各用人单位相对来说是比较被动地接收干部。这种接收干部的被动程度当然视各单位的具体情况有所差异,并从严格的计划经济时期到改革开放逐步深入的时期逐步出现减轻的趋势。在20世纪80年代,随着企业法和企业转换经营机制条例的制定实施,企业用人自主权(包括自主录用、辞退和管理企业干部的权力)得到了法律上的确立。到20世纪90年代公务员条例的制定和实施,国家机关在政府人事部门的管理下录用公务员的制度得到初步的确认。但是,由于人事部随后制定的通知还比较多地沿袭计划经济时期的一些做法,加上各地人事部门在实际工作中均采取一些强化自身权力的做法,机关的用人自主权问题总体上解决得不如企业的好。在21世纪伊始即制定实施的公务员法总则中,明确规定了上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。指导根本区别于领导,意味着指导者不能对被指导者作出指令性的、强制性的要求,被指导者与指导者之间不是服从的关系。这就进一步在法律上确立了各用人机关的用人自主权。公务员法在第十八条和第四章录用的规定中,更是集中、突出地展示了用人机关在招录公务员中的自主职权。至此,政府人事部门录用国家干部(公务员)分派、分配给各用人机关的历史残余最终在法律上彻底宣告终结。用人自主这条主线在公务员法实施后将继续坚定地向前走。与用人自主政策伴行的另一条线党的干部年轻化政策,是针对当时干部队伍严重老化的历史条件而提出来的,而且一直是作为政策执行从1980年邓小平同志提出到1993年制定公务员条例都没有以在法律(法规)的形式固定下来。这表示着两方面的意义一是干部年轻化政策以党的政策的权威指导着公务员条例的实施二是体现着政策与法的灵活关系,即法可以包含容纳政策的内容,也可以包含容纳政策的变化。1994年人事部的通知可以看成是公务员录用制度改革中执行干部年轻化、知识化、专业化政策的一个文件。年轻化是对年龄的一般要求,知识化是对一般知识和能力的要求,专业化是对特定岗位工作技能或能力的要求,经过批准,报考资格条件可以放宽这个政策性文件对公务员报考资格条件的规定是包含着政策的原则性,也体现着政策的灵活性的。应该说这是一个很好的文件。法包含容纳政策变化的意义,在2003年中共中央国务院确立人才强国战略及相关政策的时候,有了开始显示出来的机会。2003年12月底全国人才工作会议以后,中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定提出了树立科学人才观的要求,提出了不拘一格选人才的要求。这意味着党的干部年轻化政策在经历了1/4世纪以后发生了质的改变这种改变当然不是对过去干部年轻化、知识化的简单否定,而是哲学上辨证的否定之否定,是扬弃,是在肯定过去干部政策取得巨大成效的基础上适应新的历史条件以新的科学人才观为指导实行不拘一格选人才的新政策遗憾的是,虽然公务员条例和人事部通知本身具有的法的灵活性本来可以容纳科学人才观为指导的不拘一格选人才的新政策,但是各级人事管理部门和广大用人机关显然没有为新政策的到来和执行做好必要的思想准备和制度变革的准备。各级党委、政府和有关部门也没有像重视经济建设那样重视并为之建立相应变革的政治和社会动员机制,他们仍然依照自己的惯性、惰性运行。过去在执行公务员条例和通知的过程中存在的该坚持的原则性没有坚持,该把握的灵活性没有把握的状况丝毫没有转变。正是因为这些地方和部门该坚持的原则性没有坚持,该把握的灵活性没有把握,不仅出现了近年来频繁发生公务员录用纠纷的现象,而且导致社会把矛头指向了人事部这个通知的合法性上仿佛人事部成了罪魁祸首似的如果有关部门或有关人员稍为有把握政策原则性和灵活性关系的能力,这种现象和问题完全是可以避免的。公务员法的政策背景情况怎么样呢一是单位的用人自主权政策没有改变(但有很多人淡忘了,另外法律的发展对用人单位权力的制约性要求也增加了)二是用人政策已经因科学人才观的提出特别是不拘一格选人才要求而改变。第一点是我们理解公务员法第二十三条与第十八条规定的含义及相互关系的基础,第二点则是理解公务员法第二十三条与第十一条规定的含义及相互关系的基础。根据党的政策作为制定法律和实施法律的依据和指导思想的地位和作用,结合公务员法与中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定的出台过程,我们完全应该说公务员法是在科学人才观指导下的一部立法,其实施也毫无疑问应该是要符合科学人才观的要求。谁否认这一点,谁就不是一个有正常思想和思维的人,至少不是一个在中国政治和政策的正面环境下具有正常思想和思维的人。2003年是公务员法立法最实质的起草阶段,这时也是全国人才工作会议筹备和中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定起草的关键时候。中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定于2003年12月底最终出台,2004年初中组部、人事部形成了中华人民共和国公务员法(草案送审稿)才由人事部报送国务院审批,2004年12月,十届全国人大常委会第十三次会议对国务院提请审议的中华人民共和国公务员法(草案),进行了初步审议,在2005年4月十届全国人大常委会第十五次会议第二次审议后公务员法获得通过。在公务员法立法的两次常委会审议的公开报道中,没有任何关于需要坚持限制年龄、学历资格条件的讨论或说明,更没有常委会主动表示、被动同意或接受限制年龄、学历资格条件的立法意思,只能说明立法遵从和服从了党的新的人才政策,没有在立法中表达限制年龄、学历的意思。如果在中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定提出树立科学人才观,强调不拘一格选人才的政策后紧接着出台的公务员法表达的仍然是过去公务员录用管理实际工作中限制年龄、学历等与党和国家新政策相悖的做法的立法意思,那么这部公务员法就直接出现有违背宪法和立法法中确定的坚持中国共产党领导的嫌疑了,公务员法就与中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定相违背了在中国共产党领导下的社会常态和政治常态中,身为中共中央总书记、国家主席的胡锦涛同志能签署这样的法律颁布实施吗显然不能。所以,在党的科学人才观指导下,坚持德才兼备原则,把品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要标准,不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份,不拘一格选人才,应该坚定地成为实施公务员法、改革公务员录用制度,做好公务员录用工作的唯一正确的选择和出路。那些在公务员录用考试工作中僵化、教条、机械地执行年龄、学历资格限制的做法,在公务员法制定实施前就已经是错误的,在公务员法出台实施后更应该毫无疑问地、坚决地抛弃。三、立法政治学解读政治是人们围绕公共权力而展开的活动以及政权组织运用公共权力而进行的资源的权威性分配过程。政治学一般研究政治体系中的国家、政府、集团和政治人及其相互关系,包括统治、管理及政治参与等活动,并延及民主、人权等范畴。立法政治学主要研究各政治力量在立法过程中的意思表示或利益表达以及这种表示或表达的结果。为方便起见,我们这里主要讨论中央行政机关与国家立法机关在公务员法立法上的意思表示。(一)关于公务员年龄条件问题1、国务院提交给人大常委会审议的公务员法(草案)除了年满18周岁以外没有明示其他的年龄限制,这在立法的语言表达上应该理解为默示至于法定退休年龄。最后颁布实施的公务员法第十一条第(二)项规定公务员条件为年满18周岁,与公务员法(草案)的明示表达是一致的。这种意思表示用语言逻辑过程表示为

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