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行政法论文-初论行政主体与相对人关系之和谐.doc

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行政法论文-初论行政主体与相对人关系之和谐.doc

行政法论文初论行政主体与相对人关系之和谐【摘要】在我国,行政主体与相对人关系紧张、对峙问题已日显突出,这既不符合法治政府的社会调控目标,也违逆法治社会的基本秩序要求,构建和谐融洽的行政双方关系便成为行政法面临的一个紧迫问题。行政自身的功能预设了行政法律关系中行政双方的权力(利)不对等,法治目标维系之下权力(利)不对等的行政双方关系依赖三个支点支撑而不至于割裂、对峙、倾覆权力正当、权利保障和权力控制。正是由于支撑体系的整体失序或局部缺位,致使行政双方失去和谐共处的正义基础、价值导引和秩序维系。因此,加固权力正当性基础、扩充权利保障维度、健全权力控制体系,成为构筑和谐的行政双方关系的逻辑起点,法律路径则及于宪政导语之下的理念、制度、手段等各个层面,其中正当法律程序原则及其制度的确立在诸多制度建设进路中具有启发和示范意义。【关键词】和谐权力正当权利保障权力控制路径审视【正文】引言一辆无牌证自行车遭遇巡警盘查,车子的合法来源被查证,事情却没有了结,5名无辜的内勤警察错愕间毙命于毫无防范之中,人们的错愕则久久难消一个已经被挖成大坑的工地中孤零零地伫立着一幢两层小楼,它的四周被挖成了悬崖峭壁,成为城市拆迁中拔不掉的钉子一起14岁女孩溺水身亡的刑事定性之争,演变成一场严重的打、砸、烧群体性事件,事先没有任何征兆①这就是人们耳熟能详的所谓袭警事件、钉子户事、瓮安事件的梗概。诸如此类的极端事件,都不是纯粹偶然发生的,且都肇始或反映出行政主体与相对人之间的关系紧张②。事实上,政治语境中对于官民疏离的久无良策,信访部门对于缠诉缠访的无可奈何,社会公众对于官场潜规的病态默认等等,都至少反复说明了这个行政法基本问题的解决之难,并暗含了这样的诘问隔阂、紧张、对峙,是行政双方关系形态的胎记吗法治是人类文明的重要成果,法治社会行政主体与相对人之间的关系,自应规范在法治形态下。行政的本能是维护良好的社会秩序,祸及自身的治安或刑事事件确属始料不及。时下,和谐正成为一个社会关键词,行政主体与相对人关系的和谐对于构建和谐社会则具有突出意义。这不仅因为行政机关与相对人一方的现实矛盾关系及其在法律上表现的权利义务关系是行政法永恒关怀的主题。③更重要的是,在当代日益膨胀的行政国中,相对于其它社会主体关系,行政双方关系形态更具有标本意义,更切中以人为本的价值内涵,更具有生成、左右和熏染其它关系形态的酵母作用。因此,深入探讨并解析相应的法理基础、制度痼疾和解救理路,尤显意义重大。不过,由于这实在是一个关涉理念、制度、手段等诸层面的全局性问题,盲人摸象式的认知、隔靴搔痒般的寻诊以及偶发案例的汇总便显得于事无补。质言之,这个话题更宜在宪政视域中展开。因此,本文尽管专业指向行政法,但同时会兼顾宪政视角。一遇行政主体与相对人关系问题,人们很容易从关系、社会关系、法律关系、行政法律关系等概念的语义限缩中剥离出行政主体与相对人的法律关系的内涵,也很容易造成与本文旨意的混淆。必须重申本论题与行政主体与相对人之间的法律关系不是一个维度,尽管文内也会文字俭省地做相应解析,主旨则是从行政双方关系的性状、机理、效果上回望或寄语行政法、行政乃至国家,并试图做出法律路径宏观审视,而不会在纯专业的主体客体内容模式化论域中寻求学科逻辑自洽。现实情境中,确实存在很多会被专业思维拒之门外或逐出门外的尴尬问题。例如,一个深谙官场潜规则的人面对一项受益性许可的望而却步及由此产生的对衙门作风的愠怒,不能不说是行政双方关系的一种病态,却很容易被专业思维以纯意识形态问题为由推脱给政治思想领域。又如,假设所有公众都对政府某项不公正的裁决、决定不满,当然产生了广义相对人与政府间的关系形态问题,但是按照局限性的理论剖析,除了受到不公正裁决、决定的具体当事人与政府之间外,其余公众则显然是无干者,而恰恰是这些所谓的无干者与政府之间的糟糕的关系形态,严重威胁着整个社会的和谐,甚至可能酿成革命或暴动式的破坏这无论如何都不应被行政法学理论无视。不容否认,无论是尚未步入行政法律关系的前相对人,或被行政主体以种种情由逐出行政法律关系之外的后相对人(姑且这样表述这些与行政主体相关但难于通过体制内途径获得救济的人),他们(她们)对行政主体都有着这样或那样的认知,进而生发出信赖、怨愤、狐疑、失望、敌视、迁就等种种情绪行政主体对这些难于界定身份的人也有着这样或那样的认知尊重或漠视、关怀或防范、呵护或遗弃,等等。所有这些,都构成了行政双方之间的关系形态,本不应受到忽视。或者说,本文采广义相对人概念。以上重申除了标明宪政进程任重道远,主要是力图避免把价值问题都技术化处理的专业倾向,以触及行政双方关系紧张的病灶。应该说明,由于行政主体与相对人之和谐关系这一行政法基本问题关涉极广,言必终其极非本文能及,概而论之则又过于闲散,因此在相对宏观地对具备法治价值的行政双方关系形态进行论证、分析和背景审视后,本文将仅落脚在示例性的程序制度提示上这也是初论之初的语义所在并无首开言路之意,只是一种低端开始。一、行政主体与相对人之和谐关系的应然性概述(一)和谐是行政双方关系的法治形态就像民主是个好东西已无须过多佐证一样,和谐是个好形态、法治是个好状态的也都是无须饶舌的判断。语义解释上,和谐系指和睦协调,或配合得匀称、适当、协调,或和好相处。法治在法理学科上被认知为人类为驯服政治国家权力的最有力工具④,即已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。⑤无疑,传统工具论的衰落、控权论兴盛和平衡论的张扬,确为行政法上的和谐话题开启了宽松空间从逻辑上说,普遍尊奉良法的人们达成良性关系秩序也是必然的,何况民主二字本身就对应着人人皆言的和谐语素。但是,行政法律关系中行政主体与相对人权力(利)不对等的事实,也足令和谐一语运用起来应谨慎区别大同式的审美观念。在中国传统文化中,和谐体现为中正、中和、均衡、和合、协调等外部特征和贵和尚中的内涵追求。传统意义上的和谐概念尽管符合和谐社会指向的秩序目标,却因过重的宗法血统和小农基因而胎变为技术化统御之下的功利性和谐或形式化和谐,实乃人治形态的和谐。和谐不是消灭矛盾差别,而是在承认有矛盾有差别基础上的和谐,是和而不同、求同存异⑥。民主法治社会行政主体与相对人之间的和谐关系形态,应是符合矛盾运动规律、指向持续发展目标、内蕴人文价值禀赋的良性社会存在或则意指行政双方同心同德、增惠添益的人文关怀,比如行政帮助行为呈现的圆满状态即是或则意指行政双方相生相克、共存共荣的正和博弈,这主要体现于现代行政的参与性、公开性、互动性等民主走向发挥的对行政双方关系自身失衡属性的矫正功效上或则意指由此及彼、鉴往知来的良性预期,这是行政对法的规范作用的正常实现。行政双方之和谐,是建立在法治基础之上的行政双方不丧失独立性的有序共处、并存形态,是以公职人员依法办事为法治精髓的现代法治国(或法治政府)的典型人文关系形态,是民主法治社会中具有价值担当、秩序生成、效率递增功能的关系形态,兼指良法之治和民主社会的道德预期、法治预期,兼指过程和谐与结果和谐、形式和谐与实质和谐。不过,由于厘定困难,在行政法领域,和谐几乎是一个可以替换的概念,尤其是在和谐一语泛滥性误传误读的当下更是如此。但是,在民主与法治的多重价值目标指向尚无一个恰当的汉语语素对称的情形下,和谐用语实难舍弃。基于哲学层面的和谐观和时下日显突出的行政双方关系僵局,在难于选取更恰当语素的情形下,和谐一语之于外部行政法律关系,至少应是对峙、对立、漠视、仇视、敌视、狐疑等糟糕语义的对冲或者说,行政主体与相对人之关系和谐,至少不是积极的对立、消极的迁就和病态的媾和,不是失当、错位、短视、变形的行政客观上造成的行政树敌、国家树敌。依以上言路,行政主体与相对人之和谐关系就不会失语于警察与小偷之间何谈和谐之类的诘问治安管理行为在公安局与广义相对人之间营造的安宁秩序,警察依法履职与相对人伏法就范共同呈现出的对法治尊严的敬畏,公安机关罚教结合惩处相对人发挥的预防作用,以及此间体现人权尊重的申辩程序的运用、体现实质正义和形式正义的处罚结果被相对人诚服接受等,贯穿在行政双方在法治秩序之下的正和博弈中,并未背离法治的预期,也未背离和谐社会的安宁追求。相反的情形,如警察刑讯逼供,警匪沆瀣一气,扒手伺机蓄意恶性报复警察等典型的不和谐,则不是警察与小偷的天然角色使然,也不尽是人性之恶一端造成,制度性问题应是主因。现实中确也存在着类似刁民扰政造成的不和谐,但大众心理上对酷吏的嫌恶则远胜于刁民,这不应该被指责为偏袒,因为公众的一致袒护或责难本身便呈现某种正义直觉。尽管行政双方关系的不和谐总会以相对人反管理、反规约的形式呈现,但就行政维持社会秩序的本能而言,源于相对人逐利本性或政府低能造成的秩序混乱本属行政管理能力问题,与本文主旨实不搭界。(二)行政双方和谐相处的法治基础概说任何可以和谐共存的矛盾体之间都存在着某种价值依归,或称之为矛盾的统一性、共同的价值取向。一般认为,行政主体与相对人之间的法律关系具有一方主体恒定、双方权力(利)不对等、双方权利义务不可处分(行政合同例外)、双方权利义务具有相对性和统一性等特点,其中双方权力(利)不对等特征最为显著。实践中,大量存在的行政服务关系、行政指导关系等,由于行政双方利益高度一致性而呈现出融洽状态,首先从实证层面排除了权力(利)不对等必然导致关系双方不和谐的武断。依社会契约论,人们让渡自身权利给政府,该契约本身就是要设定一种权力(利)不对等的关系模式,以便政府得以完成好受托的事务⑦。恰恰是行政双方权力(利)不对等造成的关系斜姿,维系着公权力与私权利、公共利益与个人私利、社会安定与个人自由之间的平衡生态,功能指向当然的和谐状态。不过,毕竟权力具有非平等性,以命令与服从构成的轨迹运行。⑧是什么支撑着这种表面上倾斜的行政双方关系不沦落为强权胁迫之下的失语、私利交换之下的媾和、撕毁契约之后的革命这个支撑体系就是内蕴其间的法治鼎足。1.权力正当性构筑的正义基石和谐起码意指关系双方互不敌视。在行政双方间,基于权源基础和权力效能(维护公益、秩序),自然不存在行政方敌视相对人的逻辑⑨这种敌视危险主要来源于相对人,而行政权的正当性则成为阻却这种敌视危险的正义标线。一方面作为一个与国家、公权力有着诸多语义重叠和价值牵连的公法范畴,行政主体和国家、政府一样确不完美,但人类社会迄今还没有发现更好的能够帮助人们逃离霍布斯丛林的组织体或组织模式,这可能是人类历史迄今最无奈的选择。一个合法的法治社会应基于人民的同意,这种同意应建在人们为建立政府而达成的社会契约中反映出来。⑩事实上,人们之所以同意或合意将自身的部分权利让渡出来交给政府,并不是谁天性中有被管束的癖好,自由约束或权利克减无论如何都不是一件让人倍感舒坦的事情。但是你的权利止于我的鼻尖这句古老法谚,也道出了私权利冲动需要公权力抑制的无奈。张扬着民主精神和浪漫情怀的社会契约论,为国家权力假定了合理权源,预设了公权力存在的政治正当性(或曰民主正当性),从而使权力赢得了被尊重的可能。正义地衡量,如果权力不是暴力篡夺、秘密窃取或讹诈诓骗而来,如果权力确是经由全体人民自愿举手表决或由衷委托的代议人勤勉忠实履职代授的,人们就可以善良地假定国家或政府不是伊索寓言中分肉的狐狸,也不是曼瑟奥尔森描摹的坐寇,权力就没有被抵触的借口,更没有被仇视的理由11。这种行政权力的政治正当性,在社会主义中国无需赘言。另一方面就功能而言,行政系达成国家存立目的之最重要手段,行政之运用并非单纯执行法律,并负有形成符合社会正义之生活关系、规划及推动基本建设、引导及维持合于公意之政治发展等任务。12无论现代行政如何难于定义,其功用均指向公众福祉。恰恰是这种公共福祉的功能指向,使得具有政治正当性的行政权,又披上了一层道义正当性的外衣。事实上,马克思主义对原始共产主义和最终的共产主义之间的无政府主义的反对,也可以被认为是对基于社会经济关系主导性建立起来的国家、政府、公权力体系必然性、正当性的认同。行政权的政治正当性、道义正当性,实乃行政权的合法性、合理性,构筑着行政双方和谐共处的正义基石,也是行政双方关系和谐话题的逻辑起点。否则,在一个欠缺权力正当性的国度、区域或历史阶段,尽管强权也能营造出政府与民众之间万马齐喑般的太平景象,却绝不能被认同为和谐就像谁也不会认同历史上的伪满政权与民众之间的表面安定就是和谐一样。2.权利保障性提供的价值依托公民权利至上是现代宪政以及行政法律制度设计的逻辑起点,现代法律制度的目的就是为了维护公民权利。13作为一国法律体系中最重要的宪法部门,行政法在维护相对人权利方面的价值指向不言而喻,现代行政服务角色的定位更验证着这种价值担当。与此同时,如果行政权力的膨胀是现代社会不可避免的宿命,那么为了取得社会的平衡,一方面必须让政治充分反映民众的意愿,另一方面在法的体系中应该最大限度地尊重个人的主体性,使他们能够与过分膨胀的行政权力相抗衡。14可见,行政和行政法上权利价值的倚重,本身又成为维系行政双方关系和谐的必须。即便行政或国家的存在确实潜藏着对暴民的提防,但是公共权并不总是作为社会成员的权利的敌对者而存在的,凡是在公法权利发达的地方,公共权力通常是作为友善的合作者而存在。15这种友善存在作为调和阶级矛盾以维持统治永续的手段,通常以服务行政、福利国家等公共行政形式呈现,这正是工具论的价值回归尽管这种回归显得无奈。言及相对人权利保障在行政双方关系中的尊崇地位,可能容易造成偏袒相对人、苛求行政主体的错觉,果真如此毋宁将相对人权利放置在人权语境中或者说,相对人权利这个特定概念之所以值得倍加推崇,是因为包括所有行政主体和它的雇员(成员、职员)在内,都是现实或潜在的行政相对人,都具有现实或潜在的相对人权利预期。总之,现代行政法固守的相对人权利这个目标,成为行政双方和谐相处的价值依托,或内在动因。3.权力可控性搭建的秩序框架和谐关系的基本性状呈现着一种良性秩序轮廓。在权力(利)不对等和权力扩张性等判断下,彰显控权主旨的现代行政法,成为行政双方和谐并处的秩序守持。行政法是控制国家行政活动的法律部门,它设置行政机构的权力,规范这些权力行使的原则,以及为那些受行政行为侵害者提供法律补救。16控权论认为,在任何国家,行政权力都是强制他人服从的权力,行政权本身是无须行政法加以保障的,需要保障的恰恰是作为弱者的行政相对人权利,行政法存在的原因就在于行政权力的存在及其运行有可能损害他人的利益,需要行政法来加以控制。基于公知的人性假定,阶级国家与社会契约论上的国家面临着同样的公权力拷问这种权力已经先天生发于它赖以寄身的主体的经济主导性,过多的法律保障是在维护什么还是怂恿什么控权于是成为行政法的基本命题。近年来国内颇受瞩目的平衡论,主张行政法在实现其监控政府权力、保障相对人权利、提高行政效率、促进社会公正等多重价值目标中,必须统筹、平衡、协调各种可能相互冲突的因素。也许平衡论的求全初衷很难全然实现,但这种理论的出发点却难能可贵这种理论认为在行政实体法律关系中,权利义务的不对等性明显地表现为行政主体处在优越的地位上,同时期望通过控制行政权而实现行政双方权利义务的总体平衡,这体现出行政法的精髓所在。至此,在管

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