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行政法论文-基层政府推进依法行政的成效与问题分析.doc

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行政法论文-基层政府推进依法行政的成效与问题分析.doc

行政法论文基层政府推进依法行政的成效与问题分析【摘要】近年来,基层政府推进依法行政成效显著,但也存在诸多问题,主要体现为在观念和思想意识上,法治观念虽然有所增强,但是人治观念仍根深蒂固在行政管理体制上,权与利交易没有从根本上得到遏制,权与责挂钩没有真正实现,依法行政推进工作组织力量薄弱在行政管理机制上,促进基层政府依法行政的激励机制和惩戒机制均没有完全建立,导致基层政府没有将依法行政真正摆上重要地位在行政管理制度上,仍存在很大漏洞,给滥用权力提供了条件。这些问题形成的原因在于行政权力的行使受制于市场经济体制完善和政府职能转变的进程行政权力的行使直接依赖于行政管理体制改革的进程对行政机关,特别是对领导干部考核机制和监督制度不健全、不完善,导致行政机关、领导干部依法行政积极性不足部分行政管理法律制度设计不合理,难以切合我国现实国情,导致实践中难以做到依法行政。【关键词】基层政府依法行政行政管理机制法治中共十七大要求将依法治国,建设社会主义法治国家基本治国方略深入落实,要求全面推进依法行政,取得建设法治政府的新成效。为此,有必要总结我国各级基层政府推进依法行政取得的经验,同时更有必要认真研究当前基层政府推进依法行政中存在的问题与困难,从而扎扎实实加快建设法治政府的步伐。本文主要以江苏、安徽两省的调查情况为基础,对当前我国基层政府依法行政的成效、原因和问题进行分析。一、基层政府推进依法行政的成效和原因(一)基层政府推进依法行政的成效就调研情况看,近年来基层政府推进依法行政取得了初步的成效。其主要表现在以下几个方面1.从行政观念与意识转变上看,行政机关领导和工作人员行政合法性观念普遍增强,行政管理思想意识方面开始由人治向法治转变。行政机关领导对依法行政认识的相关知识基本得到普及,部分行政机关领导在工作中开始自觉注意行政管理的合法性要求从形式上看,依法行政已经成为各级行政机关领导讲话、发布行政管理文件中的要求之一,一些行政机关定期举办法律知识讲座,公开否定依法行政在行政管理中作用的行政机关领导基本没有。在行政机关工作人员中,依法行政的基本知识普遍得到提高,行政行为合法观念和程序观念均较以前有明显增强,违法行政责任观念初步形成,防止因违法行政导致行政诉讼意识逐步增强。2.从行政管理体制上看,随着社会主义市场经济体制的建立和各项制度的不断完善,以及行政管理体制改革的积极推进,行政权力与利益脱钩,行政权力与责任挂钩,行政权力行使过程中民主性、公开性、便民性正得到积极拓展。各级行政机关普遍认识到传统行政管理体制的弊端,并积极探索适应市场经济发展,适应人民群众要求的一些改革措施,包括组织推行集中行政审批,建立完善各类行政服务中心在城市管理领域积极推进相对集中的行政处罚权工作,组建统一的城市管理行政执法机构一些城市按照集中统一、规范监管的原则在有限自然资源出让许可、政府采购、产权交易、招标投标与政府资源拍卖等领域积极进行行政管理体制和方式的改革探索各级政府通过积极推进公共财政管理体制改革,完善行政执法经费保障制度,实行省级财政对县财政的直管改革和乡财政县管改革。3.从行政管理机制上看,保证行政决策合法化机制,行政执行规范化机制,行政监督法制化机制,行政效果检验民主化机制不断获得新的进展。一些行政机关开始组织专门的法律顾问队伍,制定相关行政决策合法性审查制度,为行政决策的合法性提供组织与制度保障部分行政机关积极探索行政执法过程中的激励与监督制约工作机制,以保证各项行政执法规范化要求在工作中的具体落实一些政府通过提请人大常委会制定地方性法规、自行出台政府规章和规范性文件的方式,不断推进各项行政行为监督的法制化、规范化进程根据行政管理民主化的要求,一些政府和行政机关主动探索建立行政管理目标考核等行政效果检验制度,并通过向社会公开,接受群众评议的方式,督促所属行政机关执政为民,依法行政。4.从行政管理具体制度上看,行政管理中各项行政公开制度、行政民主参与制度、行政经费保障与使用监督制度、行政管理程序与层级约束制度、行政管理期限与效能承诺制度等一系列具体行政管理制度得到建立完善。从实践效果看,这些行政管理制度的推出,一方面对行政机关工作人员是具体的行为规范,能够保证法律法规的具体规定在实践中得到落实另一方面,对行政管理相对人来说,可以保证行政管理相对人在行政过程中的合法权益得到具体维护,对行政机关工作人员依法行政的要求有具体监督标准。(二)基层政府推进依法行政的效果分析基层政府在推进依法行政中取得的上述初步成效,其原因可以归结为以下几个方面1.依法治国基本方略的确立,为全面推进依法行政创造了有利的社会环境。这主要表现在两个方面在国家机关方面,依法治国各项决策和政策措施的引导,使依法行政逐渐为行政机关及其领导认识并重视。特别是2004年4月国务院公布了全面推进依法行政实施纲要,这一指导行政法治建设的纲领性文件明确提出当前我国推进依法行政的任务是经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。与此同时,中央在国家发展政策上适时推出以人为本、执政为民、依法执政、科学发展、和谐社会等理念,丰富发展了依法治国的思想。在人民群众方面,随着法律意识的普遍增强,人民群众依法维权、依法监督行政机关依法行政的现象日益普遍。特别是在一些关系群众切身利益的问题上,人民群众依法维权的范围和强度都普遍提高,法律正日益成为社会公平正义的象征。2.社会主义市场经济体制确立及其完善,为全面推进依法行政提供了经济基础。20世纪90年代初,发展社会主义市场经济理念在中国从根本上取代原有计划经济观念,政府行政管理理念也随之发生了深度的转变。这种与市场经济体制相适应的政府管理理念的转变在中国成功加入世界贸易组织之际达到前所未有的深度。一时间,建设有限政府、透明政府、阳光政府、中立政府、服务政府、责任政府、法治政府等行政管理新名词,不仅为理论界广大学者所倡导,而且频频见诸于各级政府领导的讲话及政府有关文件之中。应当说,与市场经济相适应的政府管理理念转变的大的社会氛围,为行政机关依法行政营造了良好的条件。特别是公平、公正、公开、民主、程序等行政管理理念的弘扬,直接推动了依法行政工作的开展。3.行政管理体制改革的稳步推进,为全面推进依法行政扫除了体制上的障碍。依法行政的发展,与整个国家行政管理体制改革的进程,特别是政府职能转变是紧密联系在一起的。行政管理体制改革和政府职能转变需要通过实施依法行政予以具体制度保障和推进同时,行政管理体制改革中提出的一些目标和原则,又为行政机关依法行政指明了方向。4.国家各项行政管理基本法律制度的出台,为全面推进依法行政提供了具体制度保证。实践证明,行政机关依法行政的发展必须依赖于行政管理法制制度的创新,而行政管理法制制度的创新,又为依法行政创造了重大的发展机遇。从制度创新的实际效果看,通过完善科学民主的制度建设,包括对立法制度、行政执法制度和执法监督救济制度等方面的建设,可以从根本上规范行政行为。行政法治道路是政府推进型的行政法治道路1与法治推进型的政府,可以说是相互作用,互为因果。5.随着国家公务员管理制度完善和行政执法人员素质提高,为全面推进依法行政提供了组织保证。特别是与依法行政形势发展相适应,政府法制机构也在恢复建制中不断发展壮大,无论是机构设置,还是人员配备均得到全面加强。与此同时,政府法制机构的定位,也在发展中不断明晰。2004年国务院公布了全面推进依法行政实施纲要,进一步明确各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用。以国务院文件的形式正式将政府法制机构定位为行政机关在依法行政方面的法律顾问,不仅是适应行政机关依法行政形势发展的要求,而且是对政府法制机构提出的新的要求,同时为政府法制机构进一步发挥法律顾问作用创造了空间。二、基层政府推进依法行政状况的基本认识认真总结回顾近年来各级基层政府依法行政所取得的成效与经验,我们得出的基本结论是近年来,各级基层政府在推进依法行政方面,进行了积极的探索,取得了初步的成效,广大人民群众在看到基层政府依法行政进步的同时,也看到基层政府依法行政的要求与现实还有较大的差距。科学认识依法行政发展轨迹及其状况,需要辩证、动态的思维,应当承认依法行政观念和状况并非总是直线提升或者前进的,或者只前进不倒退的,而是有前进有倒退,不断变化的。就具体领域讲,依法行政并非总是前进的,局部或者裹足不前或者暂时的倒退是客观存在的,既包括制度建设方面的倒退,也包括行政执法和监督体制方面以及政府守法观念的倒退。如一段时期以来,在制度造就的非科学的政绩观影响下,一些地方行政领导将依法行政与地方经济发展对立起来,把依法查处行政违法行为视为破坏地方经济发展环境在制度建设方面,超越地方政府的职责权限擅自违法设定行政相对人义务,互相攀比冲击法制统一原则的底线在行政执法领域,行政权力与经济利益在某种程度上勾结得更加符合形式法治的要求,行政责任追究以运动方式为主,行政自由裁量严重超越合理限度在法制监督环节,以行政指令阻止行政复议机构依法受理行政复议申请,堵塞行政救济的正当法律渠道,随着行政复议案件的下降,信访案件不断上升在政府机构改革中将政府法制机构的设置作为可有可无的机构而予以调整或者撤销,与此同时却不断强化行政机关信访机构的设置等等。造成一个地区或者部门依法行政状况的变化表面上看来取决于行政领导认识因素,究其实质在于依法行政促进因素和阻碍因素的彼此消长。从实践中所反映的情况看,当前地方政府推进依法行政的原动力基本可以归结为以下方面一是外来投资者对政府部门违法行政问题的抱怨,特别是投资规模较大的投资者直接对政府领导的抱怨二是上级政府对若干违法行政责任承担的高压,上级真抓,下级必然实干,如上级政府对重特大安全事故的责任追究等三是对行政命令不能落实到位的忧虑四是有广泛影响力的新闻媒介对违法行政问题的曝光五是群体上访事件促使政府领导对基层依法行政问题的关注。与此相对应,当前地方政府依法行政的阻力主要体现在以下方面一是地方和部门利益所导致的地方保护和部门保护是依法行政深入推进的机制性障碍二是政府职能转变和行政管理体制改革的滞后,是阻碍依法行政深入推进的体制性障碍三是行政程序的不完善、行政公开的不健全、行政责任的不落实、行政腐败的蔓延是依法行政深入推进的制度性障碍四是权力寻租蔓延造成的行政腐败心理,即违法行政的普遍存在,并因此获得利益,得不到纠正和惩罚所产生的社会行为导向是依法行政深入推进的认识性障碍。从上面简单分析我们得出的结论是,依法行政促进因素以行政领导个人因素为主构成,具有不稳定并且易于转化的特点而依法行政阻碍因素以行政体制或者制度性因素为主,具有稳定并且不易改变的特征,两者相较量,后者的影响可能更为坚定而深刻。这种制约不可能形成公共权力服务市民社会或者由市民社会制约公共权力的行政法治概念。2正是在依法行政促进和阻碍因素的相互作用下,依法行政任重而道远。也正是在促进和阻碍因素的作用下,以行政领导个人为主体构成的促进因素正为阻碍因素所消解,出现可怕的趋同现象,具体表现为当前地方政府依法行政发展中出现的五种十分值得警惕的倾向,需要从制度上加以克服一是依法行政形式化倾向。其形式化的主要目的无非在于应付检查、哄骗舆论、包装形象,近年来各地媒体相继报道的政府领导怒斥违法的事例,足以说明问题。二是依法行政个性化倾向。过分强调并依赖政府领导对依法行政工作的重视,依法行政完全取决于行政领导个人对法治问题的好恶。三是依法行政实用化倾向。在依法治理的问题上,法律工具主义影响根深蒂固。四是依法行政阶段化倾向。多以行政发起运动的方式推进依法行政,尚未形成长效监督制约机制。五是依法行政庸俗化倾向。上述倾向的出现,既有历史的原因,又是各种阻碍因素综合作用的结果,最终丧失的是社会公众对建设法治政府的信心。正是基于上述判断,从总体上看,当前地方政府依法行政状况与社会公众要求有着较大差距。因此,我们现在还没有理由说政府依法行政取得了决定性的进展。三、基层政府推进依法行政中存在的问题在充分肯定基层政府依法行政所取得成效的同时,我们也应当看到当前基层政府依法行政中还存在不少问题,还面临很多困难,需要我们认真加以克服。(一)在观念和思想意识上,法治观念虽然有所增强,但是人治观念仍根深蒂固。主要表现在以下方面1.法律工具主义观念颇为流行。法律必须被信仰,否则它将形同虚设。3目前,在相当多的基层行政机关领导思想观念上,视法为器,用法律的意识已经形成,但是信法律的思想尚未确立。说起来重要,做起来次要,忙起来不要。一些地方依法行政工作还只是停留在会议上、文件中,流于形式,并没有真正落实到行动当中去。一些地方政府领导对行政管理中积重难返的矛盾和问题,热衷于通过一轮又一轮的运动式的集中清理解决问题,而不注重通过建章立制并严格监督执行从根本上解决问题。调查中我们发现,虽然行政机关工作人员,特别是领导干部中越来越多的人认为我国社会管理最终要走向依法治国,建设法治国家,实现国家的长治久安。但是,在目前情况下,相当多的人普遍认同我国社会管理仍是人治占主导地位,甚至认为目前情况下,只有人治手段才能有效管理好社会。其理由主要包括国家政治生活中很多现象体现人治主导人治手段管理社会切合当前中国社会实际状况,并且在实践中已经证明比讲法治行之有效人治符合我国目前社会主义初级阶段经济发展水平和国民生活富裕程度长期封建社会的习俗影响不可能在短时间内完全消除,人治也不可避免等。正是由于国家强调法律要发挥在社会管理中的作用,同时社会管理观念中人治又占主导地位,法律工具主义流行也就有了社会基础。2.行政特权思想意识仍旧根深蒂固。与法律工具主义思想观念相适应的是部分行政机关领导行政特权意识仍旧存在,法律是管人的,不是管自己的思想仍较为普遍。依法行政基本上等同于依法治事,尚未认识到依法行政的本质是治官和治权。4很多基层行政机关领导在行政管理实践中有选择地运用法律当需要用法律手段进行打击、整治、规范社会上存在的违法行为时,运用法律的意识和能力较强,而当遇到法律就是规范行政机关自身行为的时候,往往抱有抵触情绪,带有即使违法也不会受到追究的心理,自觉认真遵守执行法律的意识和能力不强。部分行政机关及其领导干部对涉及其他单位、他人利益的事情,较能够依法处理对涉及自己单位及其自身利益,或者自身因利益牵涉其中的事情,便希望通过行政关系协调、私下利益协商等方式处理。法律工具观和行政特权思想体现在行政执法方面,调查数据显示,有31.4%的企业和36.5%的公民认为执法不公现象严重,在具体执法过程中没有做到相同情况相同对待。调查中,我们发现基层行政执法部门秉公执法的阻力,主要来自地方政府领导层和相关行政执法部门的干预以及以亲友为纽带的说情风的影响。前现代化中国最大的特点就是裙带风盛行,人情化力量起很大的作用,这份历史遗产几乎被当前完全承袭下来,使中国的法律徒有虚名,政府有时也无可奈何地承认自己必须不懈地和这种人情化力量作斗争。5总之,在行政系统内部,政府守法带有选择性,法治以吏为师离人民群众期望仍差距较大,严重违背了行政法治的三方面基本要求即政府的一切活动必须遵守法律所遵守的法律必须符合正义的标准在政府与公民之间实行平等保护。6(二)在行政管理体制上,权与利交易没有从根本上得到遏制,权与责挂钩

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