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行政法论文-我国现行税务行政复议制度的问题与完善.doc

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行政法论文-我国现行税务行政复议制度的问题与完善.doc

行政法论文我国现行税务行政复议制度的问题与完善一、问题的提出和研究的进路1,问题的提出。之所以研究税务行政复议的问题,是因为行政复议在法律制度当中的重要位置。行政复议的重要意义在理论界和实务界都得到了相当的重视。在理论界,诸多学者描述过行政复议的重要性。有行政法学者指出,现代社会,随着行政权的膨胀和积极行政的日益兴起,行政纠纷日益增多,公民的基本权利受到诸多威胁1.为了保障公民权利、防止行政权的滥用,必须建立各种监督制度和救济途径,行政复议就是其中重要的一种。著名行政法学者姜明安这样描述过行政复议的重要意义,他说,人类文明包括物质文明、精神文明和制度文明。在现代社会,制度文明的重要内容和标志是民主、法治和市场经济体制。而行政复议则是民主、法治的重要制度架构,是市场经济体制正常运作的重要保障。或者可以说民主、法治是现代文明的构成要件,它本身又是由一系列体现民主、法治精神的制度构成的,如人民参与国家管理制度、政府行为公开制度、行政程序制度、司法审查制度和行政复议制度等。这些制度与市场经济有着密切的联系,它们形成市场经济运作的软环境。就行政复议而言,它为市场主体提供解决行政争议的途径,为保护市场主体合法权益提供救济机制,为市场的正常运作提供解决行政争议的途径,为保护市场主体合法权益提供救济机制,为市场的正常运作提供行政秩序保障。有了这些途径、机制、保障,才可能激发出市场主体竞争、开拓、创新、发展的积极性2在法律实践当中,行政复议的意义也得到重视。2006年12月2日至3日举行的全国行政复议工作座谈会上,国务院秘书长华建敏指出,行政复议是解决行政争议、化解社会矛盾的重要法律制度和法定渠道。加强行政复议工作,是妥善化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的必然要求,是维护人民群众合法权益的重要途径,是建设法治政府的重要内容,是促进政府自身建设的重要手段。各地、各部门要充分认识新形势下加强行政复议工作的重要性和必要性3同时,12月4号的人民日报评论员文章也指出,行政复议制度作为保护人民群众合法权益、保障和监督行政机关依法行使职权的重要法律制度,涵盖了利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制等方面的内容,是解决行政争议的重要法定渠道,是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要环节,必将在保障社会公平正义、促进社会和谐诸方面扮演更加重要的角色。通过发挥行政复议在解决行政争议方面的重要作用,有利于把行政争议化解在基层、化解在矛盾初始阶段、化解在行政系统内部,防止行政纠纷扩大和激化,有利于进一步密切党和政府与人民群众的关,从而推动社会和谐。4就税务行政复议的情况开看,国家税收总局的全国税务行政复议应诉工作调查分析报告中有数据显示,19942005年全国税务系统发生行政复议案件4300多件,复议决定维持与撤销变更的比例为50.449.6行政诉讼案件1400多件,裁判维持与变更撤销的比例为5545.5从数据可以看出来,经过行政复议程序又提起行政诉讼的比例仅为不足13,行政复议成为解决税务争议的主渠道,这也可以使我们看出税务行政复议的法律制度非常重要的意义。上面三个方面的都可以作为一个税法研究者进行税务行政复议研究的重要意义。2,已有的学术成果和本文的学术理由。我们还需要交代的是,关于税务行政复议的缺陷和完善已经有学者就相同的主题写过论文6.按道理,再以相同的主题来写作没有太大的必要和足够的学术空间,但是,我认为前面作者的论述还存在诸多不完善之处,或者遗漏了重要问题,或者就是没有看准问题,最重要的是没有把问题深入化。详细说来,前面作者的文章有如下的缺陷第一,有一些问题没有论述到7.比如审理形式的缺陷,税务纠纷的特点是情节复杂,技术性强,这是税务纠纷区别于其他纠纷的地方,也是税务行政复议区别于其他行政复议的地方,具有很重要的学术研究意义,但是作者并没有很好地论述这个问题。再比如复议人员的不专业,同样是税务行政复议的技术性复杂性对复议人员的专门要求,作者也没有论述。对于这些问题,我认为是很重要的问题,最能体现出税务行政复议研究的学术特点,完全有必要予以专门论述。第二,有一些问题论述不准确,或者说不正确。比如作者说在我国目前的立法状况里,税务规章(包括涉税规章)与规定(据行政复议法为规章以下规范性文件)的界限不明确8.规章与规定的界限不明确导致在行政复议实践中对规定申请审查缺少可操作的标准,从而影响到对抽象税务行政行为的审查。其实,这个问题在税务实践部门的工作人员看来是不成立的,现在的规章与规范性文件都是有明确规定的,以命令的形式颁布的就是规章,通知等形式就是规范性文件,这在税务实践部门是明确的。再比如说,现在诸多税务行政复议问题没有规定,作者说,以与纳税争议相关的非纳税争议如税务处罚、强制措施为例。税务征收管理法第63条至69条都规定,对未按时依法履行纳税义务的纳税人、扣缴义务人,税务机关在追缴税款及滞纳金的同时,必须依法给予一定的处罚。此类罚款处罚是依税款额度按一定比例(多为百分之五十以上五倍以下)直接计算出来的,是与税款直接相关的。虽然各方对与税款直接相关的罚款争议不是纳税争议已达成共识,但对这类处罚如何申请行政复议,是否必须先缴纳与之相关的税款,实践中有不同的看法。同样,在税务机关因征收税款而采取税务保全和强制执行措施时也会出现类似问题。纳税争议以先行纳税为复议条件,从而在与之相关的非纳税争议如税务处罚、强制措施等方面引发了一系列的问题没有明确法律依据9.而实际上,这个问题首先在法理上是不成立的,这是两个不同的行为,在法理上是完全可以明确区分开来的,而且在实践中就是把这两个行为分开处理,分开下决定书的,是完全可以区分开来分别进行的,对与纳税争议相关的非纳税争议如税务处罚、强制措施是可以单独进行复议和起诉的。最后一点也是最重要的一点,我认为作者没有把文章的主题进行深化,没有看到现行行政复议存在诸多缺陷的根本原因。作者的文章仅仅是一项一项地列出了存在的具体问题,但是对这些问题背后的深层原因没有进行阐述10.仅仅停留在表面的层次,我认为不能发现问题的根本,也不能从根本上解决问题。我把现行税务行政复议存在的诸多问题归根于税收法治理念的缺失。理念是制度的灵魂,理念决定制度的方向。没有税收法治理念作指导,我们的税务行政复议就没有正确的方向,没有税收法治理念作指导,我们现行的税务行政复议在具体的制度设计和规则选择上就出现了诸多的问题。因此,我认为重新研究完善税务行政复议制度是有必要的。本文首先对我国的税务行政复议的历史和制度内容进行简单介绍,然后从微观和宏观两个层面进行分析。微观的分析与前述作者的笔法相似,分别对税务行政复议的前置条件、税务行政复议前置、税务行政复议机构、税务行政复议方式、税务行政复议人员等方面的问题进行了论述,算是对前述作者文章的修正与完善。宏观层面的分析从税收法治的两个基本方面出发进行批判,一方面是纳税人权利本位主义,一方面是税收司法主义11.我认为宏观方面的论述是更为根本的分析,是对深层和本质原因探讨。文章最后提出一些建设性的完善意见。二、我国税务行政复议的沿革与现状我国当前的税务行政复议制度在我国法律中的规定主要体现在中华人民共和国税务征管法(以下简称税务征管法)、中华人民共和国行政复议法(以下简称行政复议法)、税务行政复议规则(暂行)等规定当中。下面我们对税务行政复议的历史进行简短回顾并对我国当前的行政复议制度进行简单介绍。1,我国税务行政复议制度的历史新中国行政复议制度初创于20世纪50年代。1950年政务院批准、财政部公布的财政部设置财政检查机构办法第6条规定被检查的部门,对检查机构之措施,认为不当时,得具备理由,向其上级检查机构,申请复核处理。这里的申请复核处理,实际上就是行政复议。这是我国行政复议制度最早的雏形。随后,行政复议的范围不断扩大。1950年政务院颁布的税务复议委员会组织通则和印花税暂行条例,首次使用复议一词。税务行政复议制度正式建立。50年代中后期,行政复议制度得到初步发展,规定行政复议制度的法律、法规越来越多。这一时期行政复议制度的突出特点是行政复议决定为终局决定,当事人对复议决定不服,不能提起行政诉讼。税务行政复议制度也伴随带有这个时期的特点。20世纪60年代至70年代,受极左思想的干扰和法律虚无主义的影响,特别是十年浩劫对社会主义法制严重破坏,我国行政复议制度处于停滞状态,仅有个别规章对行政复议制度加以规定,如交通部1971年发布的海损事故和处理规则(试行)第14条。税务行政复议也就因此中断。党的十一届三中全会以来,特别是80年代后期,行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容得到迅速发展,规定行政复议制度的法律、法规越来越多。据统计,到1990年12月为止,我国已有100多个法律、法规规定了行政复议。这些规定不仅立法技术日趋成熟,而且还注意了有关法规之间的衔接和协调,对有效解决行政争议,加强行政系统内部的自我约束,发挥了积极作用。但由于没有对行政复议制度进行统一规范的法律,关于行政复议的范围、管辖、审理、程序、时限等,都缺乏统一的法律依据。此时的行政复议案件还不多,行政复议制度尚不健全。1989年4月4日我国行政诉讼法的颁布,使行政复议立法排上日程。为了适应和配合行政诉讼制度的实行,在制定行政复议法时机尚不成熟的情况下,国务院于1990年颁布了行政复议条例,并于1994年又对该条例进行了修改。行政复议条例的颁布和实施,为我国行政复议工作提供了最直接的行政法规依据,极大地促进了我国行政复议制度的发展和完善,标志着我国行政复议制度进入了一个全新的发展时期。税务复议制度在这个过程里也逐步得到恢复和发展。在1980年制定的中华人民共和国中外合资经营企业所得税法、1981年制定的中华人民共和国外国企业所得税法、中华人民共和国个人所得税法及1986年制定的中华人民共和国税务征收管理暂行条例中都有税务行政复议的相应条款。1988年,全国首起税务行政诉讼案发生,纳税人支国祥状告河南省驻马店地区税务局,获得胜诉。该案被最高人民法院作为主要判例公报,对全国税务系统震动很大。税务机关败诉的主要原因是没有严格按照规定的程序做好复议工作,这从反面促进了税务行政复议工作的发展。1989年5月,当时的国家税收局(现国家税收总局)在河南省驻马店地区税务局进行了税务行政复议工作试点,并于当年10月推出了税务行政复议规则(试行),先于1990年12月24日由国务院发布的行政复议条例。1999年4月29日,第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议审议通过了行政复议法,国家税收总局于1999年9月23日发布了新的税务行政复议规则(试行)。其后,国家税收总局又对该规则进行部分修订,于2004年5月1日正式施行税务行政复议规则(暂行)。这是我国目前税务行政复议制度的主体规范性文件。2,我国现行税务行政复议制度的基本内容我国现行税务行政复议制度的基本内容主要包含在2004年5月1日正式施行税务行政复议规则(暂行)中。下面我们对与本文的讨论主题相关的内容进行简单介绍。第三条和第四条规定了税务行政复议机关。与本文论述相关的主要制度内容是指复议审理机构制度。税务行政复议机关(以下简称复议机关),是指依法受理行政复议申请,对具体行政行为进行审查并作出行政复议决定的税务机关。复议机关负责税务法制工作的机构(以下简称法制工作机构)具体办理行政复议事项,履行受理行政复议申请、向有关组织和人员调查取证、查阅文件和资料等等职责。第二章规定了税务行政复议的范围。与本文论述相关的主要制度内容包括对抽象行政行为的限制审查制度。第八条规定了具体行政行为的审查范围,复议机关受理申请人对下列具体行政行为不服提出的行政复议申请(一)税务机关作出的征税行为,包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为和征收税款、加收滞纳金及扣缴义务人、受税务机关委托征收的单位作出的代扣代缴、代收代缴行为。(二)税务机关作出的税务保全措施。(三)税务机关未及时解除保全措施,使纳税人及其它当事人合法权益遭受损失的行为。(四)税务机关作出的强制执行措施。(五)税务机关作出的行政处罚行为。(六)税务机关不予依法办理或者答复的行为。(七)税务机关作出的取消增值税一般纳税人资格的行为。(八)收缴发票、停止发售发票。(九)税务机关责令纳税人提供纳税担保或者不依法确认纳税担保有效的行为。十)税务机关不依法给予举报奖励的行为。(十一)税务机关作出的通知出境管理机关阻止出境行为。十二)税务机关作出的其它具体行政行为。第九条规定了抽象行政行为的审查范围,纳税人及其它当事人认为税务机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可一并向复议机关提出对该规定的审查申请(一)国家税收总局和国务院其它部门的规定(二)其它各级税务机关的规定(三)地方各级人民政府的规定(四)地方人民政府工作部门的规定。需要我们注意的是,在该款的结尾,法条明确规定前款中的规定不含规章。第三章规定了税务行政复议管辖。与本文论述相关的主要的制度内容主要指条条管辖制度。第十条规定对各级税务机关作出的具体行政行为不服的,向其上一级税务机关申请行政复议。对省、自治区、直辖市地方税务局作出的具体行政行为不服的,可以向国家税收总局或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。第十一条规定对国家税收总局作出的具体行政行为不服的,向国家税收总局申请行政复议。对行政复议决定不服,申请人可以向人民法院提起行政诉讼,也可以向国务院申请裁决,国务院的裁决为终局裁决,等等。这里需要我们关注的是关于国务院终局裁定的规定。第四章规定了税务行政复议申请。与本文论述相关的主要制度内容包括复议前置制度和复议条件限制制度。第十三条规定申请人可以在知道税务机关作出具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。因不可抗力或者被申请人设置障碍等其它正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。第十四条规定纳税人、扣缴义务人及纳税担保人对本规则第八条第(一)项和第(六)项第1、2、3目行为不服的,应当先向复议机关申请行政复议,对行政复议决定不服,可以再向人民法院提起行政诉讼。申请人按前款规定申请行政复议的,必须先依照税务机关根据法律、行政法规确定的税额、期限,缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保,方可在实际缴清税款和滞纳金后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。

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