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行政法论文-我国行政强制执行模式初探.doc

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行政法论文-我国行政强制执行模式初探.doc

行政法论文我国行政强制执行模式初探行政强制执行是有关国家机关运用其权力对不履行行政法义务的相对人依法采取强制手段,迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的一种行为或制度,包括代执行、执行罚等间接强制执行方式和强制拘留、强制履行、遣送出境、强制遣回原地、强制隔离治疗、强制扣缴、强制退还、强制拆除等直接强制执行方式。行政强制执行制度是国家行政管理活动中一项不可或缺的制度,它对于保障法律法规的顺利实施、行政权力的有效运作具有举足轻重的作用。经过长期的法制建设,我国已初步形成了以申请法院强制执行为主,以行政机关强制执行为辅的执行模式。然而,从我国行政强制执行的实践来看,现行体制还存在不少问题。本文拟在借鉴世界各国行政强制执行模式的基础上,探讨适合我国的行政强制执行模式。一、国外行政强制执行模式概览由于各国法律传统、行政法理论基础等方面的差别,形成了不同类型的行政强制执行模式。最具代表性的有两类即行政本位模式和司法本位模式。(一)行政本位模式这种模式主要为德国和奥地利采用,强调行政权包括行政命令权和强制执行权,行政行为的执行力主要体现于行政机关的自力执行。也就是说,对于拒绝履行行政法义务的相对人,行政机关可径自采取强制措施迫使义务人履行义务而无需借助法院的介入。行政机关自力强制执行模式的理论基础在于,执行权是行政权的一部分,行政主体既然有下命令权,自然也有执行权,即行政决定一经作出,便具有对相对人的普遍效力,任何人不得随意变更或停止其效力。行政机关有权实施该决定,也有义务实现决定内容,行政权中的命令权与执行权是统一的。行政机关自力强制执行这一体制最大的优点就在于,它能够有效地提高行政效率,避免司法程序的繁琐和费时。因而,正如许多学者指出的那样,由行政机关独揽执行权可能会导致行政权不受限制或滥用权力损害公民权益的情形发生。特别是在目前行政机关的权力不断增加,社会管理职能日益扩大的环境下,对行政机关的执行权作出必要的限制是应该的,也是有益的。行政机关自力强制执行,并不是说司法对行政就毫无办法。其实,对行政机关自行执行模式的司法控制,主要体现在对被执行行政行为的司法审查,经司法审查后的行政强制执行行为仍由行政机关以自力为之,不涉及强制执行行为本身的司法化,因而是一种间接控制模式。行政本位模式的司法控制功能主要体现在对具有可执行性行政行为不服而提起的诉讼过程中,当然,这并不排除行政强制执行程序启动之后对被执行行政行为的司法控制。(二)司法本位模式这种模式的待点是行政机关在具体决定难以实施的情况下,可以借助法院的介入,由法院通过判决执行行政决定,也就是将行政强制执行权赋予司法机关,实施这种模式的代表国家是美国和法国。美国法制素以司法优位及法律支配为主要特征,传统上就将行政命令和执行置于法院的司法控制、司法审查之下。司法机关强制执行模式的理论基础是1、分权制衡理论。强调行政权必须受司法权制约,以保持权力均衡,防止行政权力滥用。2、司法权优于行政权。行政机关依法行使的权力,尤其是剥夺、限制公民的权利、设定公民义务的权力应该受到法院的最终审查。因此,一般情况下行政机关不得自行行使行政强制执行权,而由司法机关行使。司法本位模式对于防止行政权专断、滥用和不公正,保护公民权益方面无疑是有利的。然而这种模式降低行政效率、拖延执行的时间,极有可能造成法院负担加重。所以,纯粹为了保障相对人的权益而牺牲行政效率为代价的司法本位模式还值得商榷。二、我国行政强制执行模式现状中华人民共和国行政诉讼法第56条第二款规定公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的,行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行,或者依法强制执行。而第66条规定公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。由此可见,我国实行的是申请法院执行与行政机关强制执行相结合的模式。结合其他相关法律法规可知,我国对法院的行政强制执行权是概括式综合式的,而对行政机关的行政强制执行权的规定是列举式的、单一式的,换言之,我国在行政强制执行上采取的是以司法型行政强制执行为主、行政型行政强制执行为辅的复合型行政强制执行模式。(一)司法型行政强制执行行政强制执行权原则上属于法院,行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务时,如法律没有授予其强制执行的权力,就需申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行,不是向人民法院提起诉讼,但申请也不是可有可无的程序,申请如经法院批准、同意,原行政强制决定就成为司法强制决定,法院可以运用其司法强制执行权,强迫当事人履行义务。因此,行政机关提出申请以后,法院必须认真进行审查,不仅要作形式审查,还要作实质性审查。对行政机关的申请,经审查合法,将由法院实施司法强制经审查不合法,退回行政机关,不予执行。(二)行政型行政强制执行除司法型行政强制执行外,我国相关法律也特别授权行政机关享有部分强制执行权,大致有下列几种情形1、属于各部门专业范围内的强制执行,一般由法律规定,专项授权给主管行政机关,如关于人身权的,有行政拘留(治安管理处罚法)、强制履行(兵役法)等。属于财产和其他权利的,如滞纳金(国营企业调节税征收办法)、强制收兑(违反外汇管理处罚施行细则)、强制许可(专利法)等。2、属于各行政机关普遍需要的,如强制划拨、强制拍卖财产,原则上都需申请人民法院强制执行,法律只授予少数几个行政机关,如税务、海关、审计等。3、涉及民计民生的问题如拆迁房屋、退回土地等,原则上都应申请人民法院强制执行。但是,城市房屋拆迁管理条例第17条规定,强制拆迁既可以由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁,也可由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。值得一提的是,法律明确规定行政机关拥有何种强制执行权,从积极方面说,意味着法律的授权从消极方面说,也意味着行政机关不享有其他种类的行政强制执行权。行政机关的行政强制执行权必须有法律的明确授权。三、现行行政强制执行模式的缺陷我国现行的以司法型行政强制执行为主、行政型行政强制执行为辅的复合型行政强制执行模式,虽然对制约行政权的行使、遏制行政权的滥用、保护行政相对人的合法权益起到了积极的作用,但是,在实际运作中也暴露出不少缺陷,主要表现为以下三方面(一)不利干提高行政效率。因大多数的行政机关没有行政强制执行权,其作出的生效具体体行政行为得申请法院强制执行。根据最高法院的有关司法解释,法院不仅有权拒绝诉讼过程中的执行申请,而且有权拒绝行政机关提出的未处于诉讼状态的执行申请。无论法院以何理由驳回行政机关的执行申请,都会导致行政强制执行的困难,况且,法院的审查和执行难免会出纰漏,在法律推定行政机关无强制执行权的行政领域中,即使法院执行不力,行政机关也无可奈何,这无疑削弱了行政执法的权威性。当前,执行难,行政强制执行更难的呼声越来越高,有些行政机关交不起申请执行费或担心执行不力不交执行费,以至不申请执行,使具体行政行为执行流于形式,行政决定成为一纸空文,客观上助长了行政违法行为的泛滥,不利于有效地维护公共利益和社会秩序。特别是在实践中对一些数额较少又无争议的处罚,如果都要申请人民法院强制执行显然即不经济又不切实际。例如,低额罚款,100元,200元,且人数较多,被罚款人拒不交纳,是否也申请人民法院强制执行农民建房,超出批准面积10公分,主管机关发现,责令停建,不听,如何处理如申请人民法院强制,房已盖好,为了10公分再强制拆除等等,(二)导致法院的执行难。作为国家司法机关的法院担负着监督行政机关依法行政的职责,它行使权力的最基本的形式是公正、中立地作出裁判。现行法律、法规规定的行政强制执行绝大多数由法院实施,但我国各级法院审判任务十分繁重,而法院的人力、物力、财力都很有限,很多诉讼案件久拖不决,也有相当一部分裁判得不到执行。目前,法院在执行案件的处理上,实行审查和执行分离的制度,由行政庭负责案件的审查,由执行局负责执行。但近年来,由于执行案件的增多,为平衡各庭之间的工作负担,有的法院将行政案件执行转到行政庭来执行。这实际上也反映出法院执行局承受不起大量非诉行政执行案件的压力。然而,即使现今大量的非诉行政强制执行案件依靠行政庭来实施,也不能满足行政机关强制执行的要求,仍有许多强制执行案件得不到及时解决,况且,法院不谙行政管理中的专业技术问题,在执行中对涉及的专业技术难以作出准确的判断。如果大量的行政行为由法院来执行,不仅使许多强制执行案件得不到及时执行,而且大大减弱了法院的行政监督权从而模糊了行政权与司法权的界限。(三)法律责任不健全,缺乏责任追究机制。从行政机关的角度来说,为了提高行政效率不愿经历申请法院强制执行的繁琐程序,往往无视法律的规定擅自强制执行,而在我国又没有明确规定应当承担何种责任,因此在实践中出现两种情况一种是,无执行权的行政机关自行强制执行,且强制执行本身就是违法的。这种情况处理比较简单,依法撤销。造成损害的,依法赔偿。另一种是,无执行权的行政机关自行强制执行,但强制执行内容是合法的。例如,行政机关拆除民房,未经申请人民法院而自行强制拆除。但该拆除决定本身是合法的。在这种情况下,如公民向法院提起诉讼,如何处理此类情况屡有发生,在中国目前情况下,恐怕除了建议有关部门给直接责任人员和直接主管负责人员以行政处分外,似别无良策。从法院的角度来看,如果法院未能及时审查行政申请、也没有及时强制执行、因疏于审查而执行了违法的行政决定或违法执行时,法院应否承担责任目前,我国法律无明确规定。因而实践中法院即使存在诸类违法行为,行政机关也往往无能为力。虽然,决定权与强制执行权的统一,会导致行政机关滥用权力、缺乏监督,但其实被分离出去的执行权同样处于监督体系之外。四、我国行政强制执行模式选择如前所述,我国现行的以司法型行政强制执行为主、行政型行政强制执行为辅的复合型行政强制执行模式,虽对制约行政权的行使、遏制行政权的滥用、保护行政相对人的合法权益都起到了积极的作用,但也存在不少缺陷,其将使众多行政决定无法得到落实,行政法律规范难以得到遵守和实施,行政效率低下。笔者认为,现行行政强制执行模式的这种缺陷主要源于行政主体作为行政行为的作出者享有的行政强制执行权过少,行政效率得不到法律上的保障。此外,由于行政机关享有主要的行政强制执行权是基于公共利益的需要,行政机关为了公共利益所作出的决定,如果得不到及时执行,不仅使行政行为丧失拘束力、确定力和执行力,而且很可能导致国家处于无政府状态。因而,在我国应建立以行政机关自力强制执行为主、以申请法院执行为辅的强制执行模式,将专业性、技术性较强的多数行政强制执行案件交给行政机关,而涉及重大的、特殊的行政强制执行案件由法院来强制执行。同时,为了避免作出行政处理决定的行政机关既决定又执行、集诸权于一身而导致滥用行政权力,应在行政系统内部建立一个专门的机构来负责行政案件的强制执行。这不仅使行政强制执行权回归于行政机关,使行政决定得到及时执行,行政法律规范得到遵守和实施,大大提高行政效率,而且有利于防止行政机关滥用行政权力。

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