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行政法论文-政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨.doc

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行政法论文-政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨.doc

行政法论文政府信息公开语境中的国家秘密探讨【摘要】国家秘密是政府信息公开制度实践中一个突出问题。国家秘密的内涵和外延界定,涉及信息公开的广度和深度。公开和保密的关系,在信息公开制度实践比较发达的国家,通常遵循公开为原则,保密为例外这一基本原则。汲取国外处理公开与保密关系问题的实践经验,有助于分析我国信息公开和保密制度、档案管理制度的相互关系。在信息公开和保密的关系上,应当从传统上保密主导下的公开,迈向公开主导下的保密。【关键词】行政公开信息公开国家秘密档案管理【正文】一、政府信息公开实践中国家秘密问题的提出公开与保密相对。将目光投向政府信息公开制度的实践,这一点尤为明显。事实上,对保密范围的界定,在很大程度上也就是对信息公开范围的判定。当代各国在信息公开制度上,通常将公开为原则,不公开为例外作为一项默认原则。1即便如此,公开的范围同样受到保密的限制。在我国,观察中华人民共和国政府信息公开条例(以下简称政府信息公开条例)和保守国家秘密法、档案法等法律法规的规定和相互关系,不难发现信息公开和保密其实是两套平行的法律制度。在这样的背景中,对保密范围、程序的界定,将在实质意义上影响到信息公开的广度和强度。保密制度的核心问题是关于国家秘密的界定问题。如果国家秘密概念的内涵和外延不能得到明确界定,信息公开制度的意义就将受到实质性的抑制。事实上,在政府信息公开条例条文中,我们不难发现这一点。政府信息公开条第十四条规定行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制,明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前,应当依照中华人民共和国保守国家秘密法以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。这些规定表明,信息公开处于宽泛的国家秘密概念影响之中。如果不对国家秘密作出具体明确的界定,政府信息公开制度的效果将会因为国家秘密概念过于宽泛而大打折扣。因此,信息公开制度实践的有效展开,有赖于对国家秘密概念的适度界定。这一问题又可以进一步分解为两个方面第一,国家秘密概念与范围的界定第二,目标信息是否应当保密的审查程序,即保密审查机制的规范化与合理化。本文试图通过对国外信息公开实践中公开与秘密的关系进行比较观察,结合我国信息公开制度与保密制度实践,对上述两个问题进行探讨。二、西方政府信息公开背景中的国家秘密观察世界范围内国家行政过程的变迁,可以发现,相较于公开而言,保密是一个更为悠久的主题。行政公开是在二战后才呈现出来的一个趋势,2而保密作为政府特权的一部分,自政府产生那一天起就如影相随。但随着民主理念和实践的不断发展,知情权therighttoknow成为一项公认的权利知情权所内涵的获取政府信息的内容指向,不断拉开笼罩在政府信息之上的铁幕。在当代,大部分国家的信息公开制度都是在公开为原则、保密为例外的基础上建立起来的,3国家秘密只是成为免予信息公开的例外情形。以下试图通过对美国、英国、加拿大三个国家信息公开背景中国家秘密的范围界定进行简要观察。(一)美国法律中国家秘密的界定美国保密法律体系比较健全,相关法律法规主要包括统一保密条例、国家安全法、情报保密计划执行条例信息自由法、国家安全局法、秘密情报程序法、中央情报局条例、阳光下的政府法、休斯瑞安法、情报人员身份保护法、获取机密资料程序法以及总统颁布的与保密事项相关的行政命令等。4对保密法律体系构成核心制约的是信息自由法,该法于1966年7月4日正式实施。美国总统选择7月4日签署这个法律,是因为这一天是美国国庆日,美国人把信息自由法看成是国家荣誉和开放社会的象征。信息自由法规定全部政府文件5在申请人要求时,都必须公开,除非该文件属于该法规定的九项免予公开的情况即使属于免予公开的文件,政府仍然可以自主决定是否公开。6在该法规定的九项免除公开的情况中,第一项指的是A为了国防或外交政策的利益,由一项总统行政命令设立的标准所特别授权予以保密的事项B依据该行政命令事实上被严格列为机密的事项,也就是被定为国家秘密的信息。7由此可见,信息自由法确立的基本原则是公开是原则、保密是例外,这是信息公开领域的首要原则,对保密制度构成原则性的控制。美国国家秘密范围的划定就是在这一原则下展开的。具体确定国家秘密范围涉及定密制度,即确定某一事项是否属于国家秘密和属于何种密级。在美国,定密的法律依据主要有两部分11954年的原子能法,根据该法的规定,原子能资料,一经产生就是国家秘密2美国总统行政命令,这是划定国家秘密范围最主要的依据。8现行有效的总统行政命令是美国现任总统布什于2003年3月25日颁布的第13292号总统行政命令ExecutiveOrder13292ofMarch25,2003。该命令是在前总统克林顿颁布的第12958号总统行政命令基础上修订的。相较于第12958号总统行政命令,受2001年发生的911恐怖袭击影响,第13292号总统行政命令的一个突出特点是在国家秘密范围中增加了有关防御国际恐怖主义信息的内容informationrelatingtodefenseagainsttransnationalterrorism。根据上述法律法规,美国的国家秘密statesecret主要指有关国家领土安全、战略安全等利益的信息,涉及国防军事、情报、外交、科学技术、经济和保密措施,具体包括以下几个方面1军事计划、武器系统或军事行动信息2外国政府信息3情报活动(包括特种活动),情报活动和情报来源或方法,或者密码信息4美国的对外关系或对外活动,包括机密信息来源5与国家安全相关的科学、技术或者经济事项,包括防御国际恐怖主义的信息6美国政府保护核原料或者核设施的计划7与国家安全相关的系统、军事设施、基础设施、工程、计划或防卫部门的弱点或能力,包括防御国际恐怖主义的信息8与大规模杀伤性武器相关的信息99其他法律法规规定的国家秘密。在严格限定国家秘密范围之外,美国保密法律制度中还规定了一系列监督保障制度以确保国家秘密的划定始终不超出必要的限度和相关定密信息尽可能地走向公开,主要是定密异议制度、定密审查制度和解密制度。定密异议制度。第13292号总统行政命令保留了第12958号总统行政命令中有关定密异议的规定。即鼓励任何经过授权持有信息的人员,在善意地认为定密不准确或不当时,根据有关异议程序(根据该总统行政命令,该程序应强制设立)对相应信息的定密状态提出异议申请。10定密审查制度。美国信息自由法规定,公民有权向政府机关请求获取信息,如果政府机关以保密为理由加以拒绝,政府机关要说明拒绝的理由,无正当理由就应当公开信息。如果公民对政府拒绝提供信息的决定不服,可以向法院提起行政诉讼,即所谓的信息公开诉讼,由法院通过司法审查的方式区分保密与非保密的界限。11解密制度。布什总统发布的第13292号总统行政命令也保留了第12958号总统行政命令中有关解密制度的规定。具体的解密方式有三。第一,自动解密。除了一些例外情形外,超过25年保密期且依据美国法典第44编被确认为具有永久性历史价值的定密信息一般应当在最初定密后第25年的12月31日自动公开。12第二,系统解密审查。每一个产生定密信息的机关应当建立系统解密审查机制并为此制定具体实施方案,美国国家档案馆负责对一些特定信息进行系统解密审查。13第三,强制解密审查。除了一些例外情形外,如果1申请人提出的请求包含足够细节使得被请求机关通过合理努力找到相关信息2该信息不属于根据1947年国家安全法第105C、105D或者701所规定的免予搜查和审查的范围3该信息在过去的2年中并未被解密审查过,那么这些定密信息就应由最初产生定密信息的机关进行强制解密审查。14此外,该总统行政命令还规定信息安全监督局长应当在最初产生定密信息的机关的配合下,协调现有机关解密信息的数据库的链接及有效利用,并将之向公众开放。15(二)英国法律中的国家秘密英国有着悠久的保密文化传统。这主要体现为宪法惯例中的大臣责任制和国王特权以及1889年制定的第一部官方保密法、1911年制定的第二部官方保密法。宪法惯例赋予政府控制信息的特权,而第二部官方保密法更是宽泛地界定了所谓的官方信息,将所有公职人员未经授权传播任何官方信息的行为都规定为犯罪该罪的犯罪主体甚至可以包括所有以违反该法方式获得该信息未经授权的个体,并且该罪的构成不以故意为必要。16因此,公职人员对于政府信息公开的态度不仅是可以不,更是不愿意。到了1989年的官方保密法,作为秘密保护的官方信息受到了限制,被压缩到以下四类信息安全与情报、国防、国际关系、犯罪与特定调查权。17尽管英国的保密文化已开始因此悄悄发生改变,但是英国正式制定信息公开法还是十余年后的事情,2000年制定了联合王国信息自由法。该法开出了长长的免予公开信息的清单,共有23项。18根据官方保密法和信息公开法的规定,国家秘密主要通过具体列举的方式而界定。这一做法与美国信息自由法所采用的立法技术是相同的。英国的国家秘密主要包括由情报机关收集和提供的信息、涉及国家安全、国防、国际关系、联合王国内部关系等方面的信息。19与官方保密法中所列国家秘密范围相比,信息公开法对免予公开的国家秘密的列举更为明细化、具体化,虽然免予公开的清单过长,但因为采用了明确的列举方式,政府对国家秘密界定的自由裁量空间也相应得到了压缩。保密文化的盛行及长期影响,在很大程度上制约了英国信息公开制度的发展。但随着立法上公开原则取代保密原则,英国传统的保密文化发生了根本性的变革。正是在这种变革的背景下,保密不再是基于官员的宽泛裁量,而受到制定法明细列举的约束。(三)加拿大法律中的国家秘密曾是英国殖民地的加拿大,在保密法律体系上深受英国影响。加拿大第一部保密法就是在英国1889年通过官方保密法后的第二年,将其照搬适用于本国的。1892年,这部法律被收进加拿大第一部刑法典,这种状况一直持续到1939年。1939年,第二次世界大战爆发前夕,加拿大通过了第二部官方保密法,即1939年官方保密法。伴随着知情权理念的兴起和政府信息公开国际潮流,加拿大于1983年颁布了获取信息法,确立了政府信息以公开为原则而对免予公开的信息,则通过列举方式予以豁免。免予公开的政府信息包括1从政府机构秘密获取的信息2公开可能危及联邦事务的信息3公开可能危及加拿大国际事务和防御事务的信息4执法和调查信息5危及公共安全的信息6各省市警察事务的信息7与调查、检查和审计相关的记录8实施加拿大选举法的调查、检查和审查所形成的信息9危及个体安全的信息10危及加拿大政府经济利益的信息11被某些政府机构定为秘密的信息12个人隐私信息13第三方贸易秘密14第三方提供给政府机构的有关财政、商业或者科技的秘密信息15政府运作中的过程信息,如政府官员非为行使裁量权所提出的建议中所含的信息16该法附表II所载明条款禁止公开的其他信息等。20与英国一样,加拿大获取信息法的实施不仅受到免予公开信息的长长清单的限制,而且更受到传统保密文化的制约政府信息如果属于官方保密法保护就不得公开。在这一背景下,政府信息公开制度的实践,提出了变革传统保密制度和保密文化的时代需求。2001年12月18日,加拿大通过了反恐怖法。该法分为七个部分,其中第二部分对1939年官方保密法进行了修改,并适时地将其改名为信息安全法。修改回应了长期以来对1939年官方保密法的批评,根据加拿大权利与自由宪章作出了重大调整。反恐怖法用如下措辞对1939年官方保密法的修改加以了表述对1939年官方保密法加以修改,主要是出于维护国家安全的考虑,包括来自外国势力和恐怖主义的威胁、加拿大境内的对民族文化集团的胁迫或强迫。这部法律也因此改名为息安全法。21信息安全法中对危害国家安全或者利益的行为作了列举其中包括如下情形1出于政治、宗教或意识形态的目的犯罪以及有助于外国实体或恐怖主义集团的犯罪2在加拿大境内或境外进行恐怖活动3通过妨碍公众或私人的服务或系统,以达到对加拿大人民的健康、经济或财政福利、公共安全、国家安全或对加拿大任何政府部门的运转造成重大的负面冲击的行为(如损害加拿大重要的基础设施)4损害加拿大军队的军事能力的5损害或威胁加拿大政府在安全情报方面的能力的6损害或威胁处理外交关系的能力或国际谈判能力的。22此外,受该法保护的信息还包括特殊业务信息和其他加拿大联邦或省政府正在采取措施进行保护的信息23。其中特殊业务信息是指加拿大政府正

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