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行政法论文-整合现有行政资源 完善乡镇执法体系.doc

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行政法论文-整合现有行政资源 完善乡镇执法体系.doc

行政法论文整合现有行政资源完善乡镇执法体系内容提要一些行政执法工作在乡镇遭遇断层、乡镇政府没有行政执法平台却要负总责,这种权责不一致的现象一直困扰着乡镇和一些行政执法部门。本文对此进行了专题探讨,提出了整合乡镇现有行政资源、创设综合行政执法机构、完善其执法体系的建议。主题词乡镇行政执法机构改革建议当前,乡镇人民政府在行政执法工作中存在着一些比较突出的权责脱节问题,主要体现在行政执法方面的权责不匹配,或有权无责,或有责无权。通俗地说就是管得到的看不到,看得到的管不到,而乡镇政府又必须为其辖区内的所有事物负总责,这是典型的权力与责任脱节、管理与监督缺位、职责与职能错位现象。造成这一现象的主要原因是行政执法体系设计有缺陷、行政执法机构设置不合理、职权与职责的配置不恰当。这在一定程度上阻碍了乡镇人民政府作为一级政权所应当发挥的基本功能。如何弥补这些制度性的缺陷、划清乡镇行政执法权限、明确乡镇行政执法责任、加强乡镇行政执法力度等,是摆在我们面前的一个十分重要而紧迫的课题。根据有关法律、法规的规定,结合乡镇现行管理体制和既有的工作模式,笔者建议在乡镇人民政府中创设一个隶属于乡镇人民政府并由其直接领导的综合行政执法机构。具体思路是一、整合现有行政资源,创设综合执法机构(一)机构设置利用乡镇现有的行政执法框架体系和既有的工作模式,在乡镇不增机构、不增编制、不增人员、不增加财政负担的前提下,创新乡镇行政执法体制,整合乡镇辖区内现有的(包括县级各部门和各垂直管理部门在本辖区内设置的七所八站)具有行政执法和管理职能的机构、编制、人员和财政等资源,通过清理界定法定职责、规范委托执法职权、合理确定协助义务等形式,在乡镇人民政府中创设一个崭新的直属于乡镇人民政府的综合行政执法机构,并由其代表本级政府在辖区内依法行使与其职责相适应的行政执法权。1、机构名称。新机构的名称可定为乡(镇)人民政府行政执法大队或乡(镇)人民政府综合监督管理站等。2、行政级别与性质。为副科级(或正股级)乡镇行政执法单位。3、内设机构。可根据其监管领域内设公共安全监管股(组)、市场秩序监管股(组)、人口资源环境监管股(组)和办公室等股(组)室如果整合的机构较多和涉及的范围较大时,其内设机构的数量和名称还可进行相应的统筹考虑。4、编制和人员。为国家公务员(或准公务员)序列,可根据乡镇地域面积的大小和人口数量的多少以及整合机构的数量、涉及范围的大小来设定所需编制和人员的数量。为保证其正常的执法需要,建议平均每个股(组配备2名以上执法人员另配备领导职数13名,即1名正职、12名副职。所需编制、人员原则上可在乡镇现有的具有行政执法性质的编制、人员(包括县级各部门和各垂直管理部门设置在本辖区内的机构中的编制和人员)中整合调剂解决,并将其划归乡镇人民政府直接管理。5、村级综合协管员。在各行政村,还可考虑在村两委当中设置一名负责协助乡镇人民政府综合行政执法机构在本村开展行政执法工作的村级综合协管员,也可由目前一些地方行政村当中负责本村社会治安综合治理的综治员改任或兼任。6、经费保障。在既有的财政体制基础上,整合省、市、县与乡镇现行的财政分配关系,并同时整合县级各部门和各垂直管理部门设在本辖区内的机构中的财政分配关系,确保新机构的正常运行。省、市、县财政还可在编制部门预算、确定乡镇政府支出基数以及向乡镇政府实施转移支付时与予统筹考虑,确保乡镇综合行政执法权责落实到位。(二)法源依据1、现行法律、法规和规章明确赋予乡镇政府法定行政执法职责的,乡镇政府应当继续严格按照法律、法规和规章规定的执法权限与执法程序以及具体事项、范围、标准和要求,履行好行政执法职责。2、现行法律、法规和规章没有明确赋予乡镇政府相应的行政执法职责的,可由以下两个渠道来解决(1)部门委托执法。根据行政处罚法和行政许可法等有关法律的规定,行政执法机关可在法定权限内以委托执法的形式委托乡镇人民政府实施行政执法。即市、县(区)行政执法机关根据本机关行政执法的实际情况,依照现行法律、法规和规章委托乡镇政府行使相应的行政执法职权,如执法范围、执法权限、执法方式等。受委托的乡镇政府要建立相关的工作制度,确定相对固定的执法人员,提供必要的工作条件。乡镇人民政府以市、县(区)行政执法机关的名义在委托范围内行使行政执法职权。(2)根据立法法的规定,凡属于全国人大及其常委会专属立法权范围以外的事项,在国家未制定法律、行政法规时,地方根据实际需要,可以制定地方性法规。因此,地方在乡镇综合行政执法方面有着一定的立法空间。故建议省级人大在可行性论证的基础上,出台有关这方面的地方性法规。省级人民政府也可根据有关规定制定地方性规章,授予乡镇人民政府行使与其责任相适应的综合行政执法权限。鉴于地方性法规和规章的制定有其相应的程序,需要相当的时间才能完成,故可采取两条腿走路的办法,以部门委托执法的形式较为主,同时将制定地方性法规或规章的工作纳入相应的日程。(三)监管领域根据乡镇的实际情况,乡镇人民政府综合行政执法机构可在本辖区内的下列领域代表本级政府行使行政执法权(主要指行政检查、行政处罚、行政强制)1、公共安全监管领域。主要涉及安全生产、乡村道路安全、船舶安全、农业机械安全、水政、综治等的行政执法。2、市场秩序监管领域。主要涉及工商、产品质量、经贸、食品药品、医疗卫生、农资、动植物检疫等的行政执法。3、人口资源环境监管领域。主要涉及市政(含村镇规划建设)、土地、民政、人口和计划生育、环境保护等的行政执法。由于各地的情况差异较大,因此,在确定各地区乡镇综合行政执法机构监管的领域和范围时,应当根据各地的实际情况而有所侧重,但原则上应以能够与乡镇人民政府所负的总责相适应为宜。(四)管理职责1、职责。依照现行法律、法规和规章赋予乡镇政府法定行政执法职责和部门委托执法的委托权限在本辖区内行使行政执法权,负责做好本辖区内有关行政执法的日常监督管理工作,完成政府交办的其他工作任务。2、协助义务。现行法律、法规和规章规定乡镇政府应当履行协助市、县(区)行政执法机关执法义务的,乡镇政府应严格按照法律、法规和规章规定的协助执法事项和要求,切实履行好行政执法协助义务。3、联合执法。市、县(区)行政执法机关与乡镇政府可通过健全执法信息共享、执法联席会议、案件移送管辖、案件首接负责等制度,建立起分工明确、责任到位、优势互补的执法联动保障体系,形成城乡一体、上下结合的乡镇行政执法格局。4、执法责任。委托机关对受托乡镇政府的行政执法行为应负责监督,并对该行为的后果承担法律责任受托乡镇政府行政执法行为有过错的,委托机关承担法律责任后,可以追究相关人员责任和追偿损失,情节严重的,委托机关可以解除行政执法委托协议。受托乡镇政府超越委托权限和范围行使行政执法职权或将委托的行政执法职权再委托给其他组织或个人行使而产生的法律后果由乡镇政府自行承担。二、跟进配套措施,确保正常运转(一)队伍建设按照择优录取的原则,通过一定的形式,在乡镇现有队伍中选配素质好、能力强的干部到新的行政执法岗位工作,并通过学习、教育、培训、岗位练兵等形式注重对其进行政治素质和业务技能的培养,增强执法人员依法行政意识,提高行政执法人员依法行政、依法办事的能力和水平,确保其遵纪守法,秉公执法。(二)制度建设(1)建立乡镇行政执法机构主体资格和行政执法人员主体资格管理制度。未经法律、法规授权或者上级行政执法机关的合法委托,不具备行政执法机构主体资格的,一律不得行使行政执法职权对从事行政执法活动的人员实行资格培训和管理,没有取得省级政府颁发的行政执法证件的人员,一律不得从事行政执法活动。(2)执法公开制度。乡镇人民政府综合行政执法机构在代表本级政府履行行政执法职责的过程中应将行政执法人员、执法程序、执法依据、执法权限、执法事项、处罚标准等内容向群众和社会公开,提高行政执法的透明度。(3)案件报告制度。乡镇人民政府综合行政执法机构在代表本级政府履行行政执法职责的过程中,对于查处的违法案件必须定期向上级政府和有关行政执法机关报送备案发现违法行为不属于其法定职责或委托权限范围的,应立即向有权查处该违法行为的行政执法机关报告,并做好对违法人员(行为)的监控。(4)罚没管理制度。对于在执法过程中收取的行政罚没收入,必须严格执行罚缴分离、收支两条线管理制度,按照现行财政体制统一上缴国库。(5)执法考核制度。上级政府和本级政府以及相关委托执法部门应对乡镇人民政府综合行政执法机构的执法情况进行监督检查,并制定相关考核办法进行专项考核。乡镇人民政府应根据行政执法的事项、权限,并结合本乡镇的实际,制定科学合理、切实可行的执法考核办法,对乡镇执法人员进行综合考核和民主评议,监督、查处、纠正行政执法人员的违法违纪行为,并与相关责任人员工作职责、工作绩效挂钩,严格考核,奖惩兑现。(三)监督管理(1)开展执法检查。市、县(区)政府法制办、监察局对乡镇行政执法情况开展执法检查,通过听取汇报、召开座谈会、查阅有关案卷或资料、现场检查等多种形式进行检查,将检查结果形成书面报告,及时报告本级人民政府,并反馈给被检查的乡镇人民政府。对检查中发现的问题,予以书面通报,并责令被检查乡镇人民政府限期整改。(2)进行行政问责。市、县(区)政府法制办、监察局按照各自的职责和有关规定,采取切实有效的措施,对乡镇行政执法机构及其执法人员的履职情况进行监督,对其在执法活动中的越权、失职、渎职、滥用职权、徇私舞弊等行为启动追责程序,追究乡镇行政负责人和相关执法人员的行政和经济责任,促进乡镇行政机构负责人及执法人员依法正确履行职责,防止和减少乡镇行政执法中的失误,提高行政效率,确保乡镇行政执法行为的规范化、法制化。(3)市、县(区)政府各行政执法部门要切实加强对乡镇行政执法的监督,做到委托规范、指导及时、监督有力、追责到位。(4)乡镇政府可建立行政执法检查、违法投诉举报、行政执法责任追究等制度,开展形式多样的行政执法监督活动,对行政执法人员的执法情况进行量化考核,发现执法人员在执法过程中出现过错,应及时进行纠正。三、摆上议事日程,适时予以推进整合乡镇现有行政资源,创设乡镇综合执法机构,可以说是一种体制上的创新和机制上的创新,它为建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政执法体系和运行机制提供了一个重要载体和运作平台,且与党的十七大关于加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制和加快乡镇管理体制改革,建设服务型政府精神十分吻合,利在当代、功在千秋。强烈建议上级有关部门抓住当前有利时机,尽快将这项工作摆上重要议事日程,积极予以推进。(一)从制度设计层面上进行的考虑常言道上面千条线,下面一根针,可是那么多已穿过这个针鼻儿的线里恰好就缺少了几根行政执法的线。国家在建立我国的行政执法体系方面的力度不可谓不大,如修订了较为完备的行政执法法律法规,并在编制、经费、设备等各方面长期进行了巨大的投入,取得了举世瞩目的成就。但从广大的农村这个最根本的落脚点上看,它所应有的作用和最佳的效果还没有得到完全的发挥。虽然,从制度的设计上看,我国的每一部行政法律或法规,基本上都有一个与其相对应的机构和队伍做为执法的主体,似乎可以确保这些行政法律或法规的贯彻执行,但实际情况却不是这样。由于历史上的诸多原因,国家对各个执法主体在机构、编制、投入和管理等方面有着相当大的差异,这是客观存在的现象。例如一些行政执法部门的执法机构仅仅设置到县一级就算到了终点,以致于这些行政执法部门的力量始终难以真正达到广大的农村,特别是一些事关民生问题的行政执法如环保、产品质量、食品药品、卫生监督等更是如此。与此相反,一些行政执法部门设置在乡镇的机构,由于其分工过细、职能过于单一,工作任务实际上处于半饥饿状态,在职能法定的情况下,他们只能扫一扫自己的门前雪,并不能兼管他人的瓦上霜。而当地的政府空守着许多由各上级机关直接掌管的行政资源却无力将其拢合起来并发挥其潜能,这是行政资源的极大浪费

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