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行政法论文-电子政务与行政诉讼.doc

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行政法论文-电子政务与行政诉讼.doc

行政法论文电子政务与行政诉讼内容提要随着我国信息技术的应用和普及,政府行政行为方式的电子化正在走进人们的社会生活。而电子政务的开展与逐渐推广,不仅对我国行政法制建设提出了一系列的挑战,也使行政诉讼面临许多新课题,如电子文件作为证据的审查与认定问题、审判依据问题,等等,应当引起界内人士的广泛关注和认真对待,以积极应对司法实践中出现的新情况、新问题。关键词电子政府行政行为方式行政诉讼随着信息技术在世界范围内的迅猛发展,特别是互联网技术的普及应用,电子政府作为顺应当前信息化要求的新事物,已悄然进入人们的社会生活。为了适应国际形势和我国经济建设与社会发展的需要,我国应当加快电子政务的建设步伐,尽快实现由传统监管政府向现代服务政府的转变。在已经加入WTO的新形势下,我国推进电子政务,有利于转变政府职能,提高工作效率,提供优质服务,有助于建设廉洁、勤政、务实、高效的法治政府。然而,电子政务的推广却面临着诸多问题,首当其冲的便是电子行政行为方式的合法性及其可信赖度问题,因为就目前我国的行政法制水平来看,尚未对电子行政方式做出具体明确的法律规定。在当前形势下,深入思考电子政府行政方式的新特点,前瞻性地把握信息化对行政法制带来的冲击,对于人民法院积极应对和解决信息技术给行政诉讼带来的新课题,具有重要的现实意义。由于电子政府是一个新生事物,本身还在发展当中,许多问题尚没有充分显露,从行政法制建设的角度关注电子政府的研究资料目前还很缺乏。为了使这一问题引起更为广泛的关注,笔者不揣浅陋,进行了初步探讨,以求教于同仁。我国电子政务发展的现状人类进入21世纪以来,信息技术革命势头继续高涨。经济全球化、社会信息化不仅加速了人类社会历史发展的进程,而且深刻地改变着人们的社会生活方式。电子政务的出现就是信息技术对政府行政方式影响的结果。电子政务,一般是指应用信息技术重组政府部门,改善公共服务,增强公共参与、政务公开和民主程度,促进政府办公自动化、电子化、网络化和信息资源的全面共享,提高公共管理效率、公共决策科学性和政府机构的弹性,最终实现面向公众、以公众为中心的电子化政府。信息技术不仅能够改善政府行政的质量和多样化,更明显的是其作为一种应用技术,大大改变了传统政府行政的方式和手段。1999年1月,由国务院40个部委倡议发起的政府上网工程,拉开了我国电子政务建设的序幕。在中央政府的积极推动下,中央部委的政府网站迅速增加,网页内容日益丰富,在政策发布、传递、提供信息服务等方面有了新进展。如政府通过互联网发布政务通告、办理进出口资格申请、网上公开征集公众对国民经济第十个五年计划的建议等等。通过实施电子政务工程,推动公文传输无纸化、管理决策网络化、公共服务电子化,努力实现政府系统全面信息化。电子政务成为政府展示其良好形象,面向社会为公民、法人和其他组织服务的窗口。自2000年以来,地方政府推进电子政务的步伐也明显加快。如北京市至2000年底,已经初步建成了公用信息平台和政务信息网络。具体表现在建立了包括企业、人口、市政等各种管理的一批信息数据库全市123个机关单位均在首都公用信息网平台上建立了自己的网站。2001年初,北京市政府又提出,力争在明后两年内,基本实现面向企业和公众的审批、管理和服务业务的网上办理,政府内部初步实现电子化和网络化办公。在此基础上,到2005年底建成功能完善、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系,全面实现人机界面的交互式虚拟式办公,从而基本实现政务信息化。1上海市黄浦工商行政管理分局建设的企业登记注册网上并联审批是以黄浦公务网为中枢,20个职能部门与之联网,受理申请一旦被录入后,即可同时传递到各相关部门审核,完成后又可迅速反馈到受理部门,非常便捷,有些审批件当天就能返回。广州市提出的电子政务建设的目标和任务一是建设统一电子政务基础网络,完善电子政府网络交换平台二是重点实施涉密办公网、社会保障信息系统、110联运信息系统、税务综合信息系统、政府数据中心工程、投资项目一站式审批服务系统等12个重点业务系统,并争取建设成为全国信息化示范工程三是规划和开发四大基础政务信息资源库,建设政府数据管理中心四是建设广州市人民政府综合门户网络五是建设政府安全和认证中心六是建立电子政务标准和法规体系、公务员信息技术培训和考核体系。据了解,我国地方各级政府申请以。gov为标识的正式域名数已近4000个,多数乡级以上政府都在互联网上建有政府网站或主页,并开始通过网站或主页向社会发布政务信息。一些发达地区在此方面的发展较为迅速,如北京各区县、委办局上网率达到94江苏省已有65个县、市上网,山东省276个政府职能部门拥有自己的网站,而河南省则实现了省、地(市)、县、乡四级政府全部上网,其内容不仅包括政府机构职能、政策措施、办事程序、政务信息介绍,而且政府部门还建有网上医院,实现了网上发放许可证、网上采购、网上招生、网上防假打假、网上办公等等,广州市更是建成了全国一流的政府信息网络交换平台和市、区、街道三级政府信息网络系统,目前市级机关在因特网上已建有56个网站,开通机关电子邮局约20个,建成300多个机关内部信息和政府公共服务数据库,初步形成信息资源交换和共享机制,广泛开展网上办公,初步实现了城市规划、工商、海关、税务、金融、人事、劳动就业、警务、人口管理等的网络化、电子化办公。特别广州市天河区在政府内部完全实现了办公自动化、公文处理网络化,与社会公众建立了网络化互动式信息发布和反馈机制,广州市地税局实现了税收征管的网络化和资源共享,全市31万纳税户已纳入计算机管理,市局主机每日要处理22万笔涉税业务,与商业银行发生十几万笔交易。所有这些表明,我国政府电子政务建设已经取得了突破性进展,管理与服务的电子信息化已具有了相当的水平。朱镕基2000年9月3日在科技知识讲座上的讲话中曾指出改革的一个重要方面就是信息化。政府行政管理信息网络化是一场深刻革命,势在必行。各级政府、各个部门都要充分认识加快政府管理信息网络化建设的重要性和紧迫性,要自觉地从思想观念、管理方式等方面适应加快信息网络化发展的要求,采取切实有力的措施,积极利用网络技术、数字技术,加快行政管理信息化、现代化步伐,以适应改革开放和现代化建设新形势的需要。目前,我国提出了电子政务建设的原则和主要任务,准备重点建设和整合政府的内网和外网平台,建设中央政府的综合门户网站,力争在近几年内,初步形成我国电子政务的基础框架,以便更好地履行政府的公共职能,全面提高政府的管理水平和服务质量。电子政务的特点相对于传统行政方式,电子政务的最大特点就在于其行政方式的电子化,即行政方式的无纸化、信息传递的网络化、行政法律关系的虚拟化等。虚拟化。在传统的政府行政方式中,行政法律关系双方当事人(行政机关及其工作人员与行政相对方)是现实存在的,无论是面对面交谈,作出行政决定,还是通过传统邮寄手段递交申请、送达行政裁决,各方都能清楚地感受到对方的实际存在以及所接收信息的真实性。但电子政务则不同,在某种意义上讲,它是虚拟的。以北京市公安局开设的网上申请行政复议为例行政相对人可以直接在政府网站公布的电子表格中填写相关内容,填写完毕后,点击发送按键即可完成行政复议的申请程序。公安复议机关经过审查,可以通过电子邮件通知复议申请人是否受理,并可以通过电子传输的方式向复议申请人送达复议决定。在整个复议过程中,当事人双方完全可能从未谋面,也不能借助任何传统的凭据如受理通知书、实实在在的复议机关办公设施等来判断对方的可信度。行政相对方仅能从网站的设计以及内容感觉是在与行政机关打交道行政机关也只能通过行政相对人在自己网站电子表格中填写的复议申请与行政决定书的编号来判断行政相对人的真实性与可信度。无纸化。减少纸面公文,实现无纸化办公,既能电子政务的特点之一,也是其宗旨之一。为此美国政府甚至颁布了削减书面文件法,意图借助电子信息技术实现公文制作及交换、传输的网络化、电子化,即无纸化。政府机关采用计算机及网络技术,使政府文件的生成、修改、存储、发送与接收都可以实现无纸化。无纸化行政有助于提高政府的工作效率,减少公文差错,但电子文件大量产生,这又会带来其他问题。即时性。传统的信息交流方式,如信函、电报、直接交付、发布公告等方式,在信息的发送与接收之间存在着长短不同的时差。而在电子政务中,各方当事人通过网络交换信息,无论实际的空间距离远近,一方发送信息与另一方接收信息几乎可以做到同时进行,就如同行政相对人与行政机关工作人员面谈一样直接、同步、互动。当然,这需要具备一定的条件,如行政机关的电子邮箱随时都在运行,且不存在机器故障或突然的停电等事件发生。技术性。电子政务是借助于现代计算机与通信技术而建立在网络平台上的。电子政府的运行,电子政务的安全,电子信息数据库的保密等等,都需要技术措施才能实现。可以说,电子政府就是用高科技武装起来的政府,它使政府的行政方式技术化、电子化。如网上申请许可、电子行政决定的通知与送达将成为行政管理关系中通行的行政方式。传统政务中以书面文件为中心而构建的行政运行体系,在电子政务中将被电子文件、电子签章、电子邮件等所取代。电子政务给行政诉讼带来的新问题行政诉讼,亦称司法审查,既是对政府行政行为的一种法律监督制度,也是对作为行政相对人的公民、法人和其他组织的一种行政法律救济制度。这种在国家制度中设计的以国家司法权对行政权的监督制约机制,目的是要通过人民法院对行政案件的审理和司法决断,最终保障和监督行政机关依法行使行政职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益。从我国电子政府的发展现状来看,它是近几年发展起来的新生事物,而我国行政诉讼制度立法设计时并未也很难预测到信息技术的发展态势。电子化的行政方式在给政府及其相对人带来便利、提高行政效率的同时,也对现行行政法制环境造成一定的冲击与影响,行政诉讼当在其中。尽管我国行政法规范对电子政务少有规定,但对电子行政方式侵犯行政相对人权益时,却不能限制其通过向人民法院提起行政诉讼寻求救济。而从上述对电子政务行政方式的特点分析来看,因电子行政方式提起的行政诉讼势必不同于因传统行政方式而提起的行政诉讼,这就使人民法院在审理类似行政案件中会面临新的情况和问题。电子政务的推行与行政程序的合法性审查。现代法治国家的最重要的标志之一,就是依法行政而依法行政的最重要的标志之一,就是行政程序合法。行政程序是由行政行为的方式、步骤所构成的行为的过程,程序合法是人民法院维持行政行为的重要法定条件。然而,由于电子政务行政方式的出现,使得这一问题复杂起来。书面形式。鉴于事后控权机制维护公民权益的不足,二战以后,为了防止政府滥用行政职权,许多国家通过制定行政程序法,以求规范行政行为方式,保护行政相对人合法权益。我国虽然还没有制定统一的行政程序法典,但有关行政行为方式的规定已有不少。各国有关行政程序的规定大都要求行政行为必须在内容上充分而肯定,除其他法令有特别规定外,应以书面形式通知当事人。其中,书面是指以文字表达的(区别于口头),以某种固体物质为介质,作用于人的视觉器官。自人类有文字以来,承载文字的固体物质有龟甲、石板、竹板、玉板、丝绸等。纸张因其轻便、易于书写、保存长久等特点而成为现代社会最常见的书写材料,因而生活中书面的引申意又常指作为书写文字的纸张。在法律文件中,书面常常与形式搭配使用,即书面形式。其基本含义同日常所说的书面意义基本相同。2书面形式符合现代行政的明确性要求,故行政法一般都要求行政机关以书面形式做出行政行为,并将这一形式要求作为行政行为生效与合法的要件之一。3例如,西班牙行政程序法第55条规定行政行为应以书面形式为之,除非其性质要求或允许其他更为合适的表达方式及证明方式。我国行政处罚法第39条也明确规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。并在第3条规定不遵守法定程序的行政处罚无效。在国家行政活动中,用书面形式来承载行政机关的意思表示,不仅可以使政府机关在做出意思表示时更为慎重,而且有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。当公民、法人或其他组织行使申请救济权而提起诉讼时,只要向法庭出示书面形式的行政行为,就能够证明行政争议的存在。从而使制作法律文书成为行政机关的一项法律义务。4而电子政府以信息网络为支撑,行政机关的意思表示以电子形式为其载体即形成电子文件。电子文件与书面文件相比存在许多差异,如(1)信息的非人工可读性(2)电子系统的依赖性电子文件的生成与使用依赖于一定的电子硬件设备、操作系统和应用软体(3)载体的无信息性书面文件以其纸质载体与其上的字迹、印章等共同构成文件原始身份的证明,而电子文件其载体本身无处寻找其他信息(4)信息的灵活处理性制作电子文件时,人们可以任意地增、删、改,单纯从电子文件本身来看,无法发现修改的痕迹5.而现有的行政法律、法规大都未对电子行政方式做出规范性规定,这就给人民法院在行政诉讼中对电子政府的这类行政行为的合法性审查带来困难。签字、盖章。签字盖章在行政法中是一种与书面形式紧密联系的法律行为,二者之间往往具有对应关系,有关的法律一般都对二者一起做出规定。由于身份辨识与责任归属是一切法律关系的基础,而行政机关的签字盖章一般是由行政首长或经授权的公务员所为,签字盖章能够确定责任人、责任机关,并督促其注重依法行政,所以,行政法律、法规常常把在书面形式的法律文书上签字盖章作为行政行为生效与合法的一个重要条件。如我国行政处罚法第39条规定行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。有学者认为,在中国这样一个人人信赖签名盖章之效力6的社会背景下,一份没有行政机关负责人签字或盖章的法律文书难以获得相对人对其效力的依赖。然而,与书面形式相匹配的手写签字盖章在电子政府所创造的虚拟世界中将无用武之地。当然,与电子文件相适用的电子签名可以运用密码技术,但密码技术毕竟与

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