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行政法论文-监督行政法制的若干重要范畴研究.doc

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行政法论文-监督行政法制的若干重要范畴研究.doc

行政法论文监督行政法制的若干重要范畴研究摘要在监督行政法制中长期以来对行政责任、监督行政、行政救济等重要范畴争论较多、使用较乱,有碍于监督行政法制建设。为此,有必要进一步研究这些概念的内涵、特征等问题。关键词监督行政法制行政责任行政救济范畴监督行政法制是现代行政法(学)的一个重要领域,也是实现依法行政的重要制度保障。由于现代行政活动面广、量大、情况复杂多样,行政权力又有扩张和滥用的倾向,在行政过程中有可能出现偏差,产生负面作用和影响,从而损害行政相对人的合法权益,因而必须按照现代法治原则采取有效措施来防止和纠正偏差,明确和追究责任,及时和公正地对因行政偏差致使合法权益受到损害的相对人予以救济。这既是贯彻依法治国方略和行政法治原则的要求,也是迈向21世纪的中国行政法学特别需要加强研究和认真解决的一个重要课题。明确概念是展开深入研究的基础。故本文对行政责任、监督行政、行政救济等监督行政法制的若干重要范畴试作探讨。一、关于行政责任(一)关于行政责任的概念和特征由于看问题的角度不同,人们对于行政责任这一概念的理解有很大的差别。如某些行政管理学者是将政治责任、道德责任等也包括在行政责任范畴内的。即使在我国行政法学界,对此也见解各异。例如,前苏联行政法学者的如下权威定义在我国行政法学初创阶段译介进来后曾产生过相当的影响行政责任意味着行政处分的适用和实现。它是法律责任的一种特殊形式,无论狭义理解或是广义理解,行政责任毕竟是行政强制的一部分。〔1〕按此说法,行政责任是仅由相对人承担的一种法律责任,这显然是传统的管理论的观点,尽管早已过时,但它带来的影响现在仍不可忽视。又如,在我国曾影响很大的法学词典甚至将违反企事业单位内部规章的后果也纳入行政责任的范畴,认为行政责任既包括法律责任又包括纪律责任,将行政责任定义为实施法律或企业事业单位规章禁止的行为引起的行政上必须承担的法律后果。性质属于轻微违法失职或违反内务纪律,尚不够追究刑事责任,因而只能从行政上追究违反者的法律责任和纪律责任。〔2〕这种将私人行政与公共行政混同一体的早期做法,现在看来太过宽泛,显然不当。有的学者借用西方某些行政法著述的观点,将行政责任单纯视为国家赔偿责任。〔3〕这种定义显然过于狭窄,也不符合实际。还有一些学者认为,对行政责任应从内涵和外延两方面来看就内涵来看,是指行政违法即行为人违反行政法律规范或不履行行政法律义务所应承担的法律后果就外延来看,行政责任的行为人是行政法律关系的各类主体,即行政主体及其公务员和行政相对人因此行政责任就是行政法律关系主体因行政违法而应承担的法律后果,它是同民事责任、刑事责任并列的三大法律责任之一。〔4〕这是目前较有影响的一种广义的理解。也有不少学者持一种狭义的理解,认为行政责任是行政主体因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任。它是行政违法(以及部分行政不当)所引起的法律后果。〔5〕这种观点目前在我国行政法学界也有较大影响和较多赞同者。按上述狭义理解的行政责任,其主要特征有1行政责任是一种法律责任,而非道义责任或其他什么责任。它不是基于道义或约定产生的,而是由法律(行政法)单方设定的。2行政责任是行政违法行为(以及某些行政不当行为)所引起的一种法律后果,它基于行政法律关系而发生。这也是它区别于其他法律责任的一个重要特征。3行政责任是一种独立的责任,有其相对特殊的内容和承责条件。行政责任不能代替其他责任,其他责任也不能取代行政责任。4行政责任是行政主体的一种外部责任,它不包括行政相对人的责任(如接受行政处罚),也不包括行政主体内部的责任(如受到政纪处分)。(二)关于行政责任的构成、种类和形式探讨行政责任的构成,旨在便于确认行政违法的后果及其性质,解决应否追究和追究哪种行政责任的问题。为此,需要着重考察行政责任的如下4个构成要件1已构成行政违法行为(包括某些行政不当行为)2行政相对人的合法权益受到了损害3行政相对人的合法权益受损是由行政违法行为(包括部分行政不当行为)造成的4必须是法定的应予以追究的由该行为主体承担的法律责任。关于行政责任的种类,从不同角度有不同的划分方法。已取得较多共识的有如下三种划分方法1划分为国家(行政)侵权责任和国家(行政)合同责任这是英国行政法对行政责任的一种划分方法。在英国行政法学者看来行政当局及其雇员执行职务中的侵权行为被诉后都应由普通法院管辖且确定有责任后由国家承担责任,行政当局违反行政合同应负赔偿责任,如因社会公益而单方改变行政合同条款则应予以补偿。简言之,行政责任通常因行政当局的侵权或违约而产生且应由国家予以赔偿或补偿。此种划分方法也为许多国家行政法学者所普遍接受。〔6〕2划分为惩罚性行政责任和补救性行政责任前者是指针对具体实施行政违法或不当行为者的通报批评、行政处分、责令承担一定赔偿额等等,它通过惩罚来达到教育的目的后者是指对因行政违法或不当行为而致合法权益受到损害的相对人予以各种有效补救,它是承担行政责任的主要方面。3划分为制裁性行政责任、强制性行政责任和补救性行政责任这三类法律责任是紧密联系、互为补充和有所区别的。其中的强制性行政责任如我国行政诉讼法第65条规定,行政机关拒绝履行发生法律效力的判决、裁定时,第一审人民法院可以强制执行,包括强制划拨和执行罚。行政责任的表现形式多种多样,其中主要是补救性的行政责任形式(其中有一些例外也作为民事责任形式)。具体而言,可采用的补救性行政责任形式主要有如下八类1承认错误,赔礼道歉。这是非财产性质的最轻微的一种补救性行政责任形式。2恢复名誉,消除影响。这也是非财产性质的补救性行政责任形式。3履行职务。这种责任由行政失职者具体承担。4撤消违法行政行为。对于行政违法行为,行政机关本身有义务撤消,行政相对人有权要求撤消,权力机关、上级行政机关、审判机关有权依法予以撤消。5纠正不当。此即行政不当行为要予以矫正的责任。6返还权益。当行政相对人的合法权益被非法或不当剥夺,因而撤消或变更该行政违法行为(或某些行政不当行为)时,必须返还相对方的权益。7恢复原状,在行政违法行为(或某些行政不当行为)造成相对人的物品损坏时,行为人应承担恢复原状的责任。8行政赔偿。行政侵权行为造成行政相对人财产上的实际损失,必须承担赔偿责任,这是一种纯粹的财产责任而且这也是在无法恢复原状的情形下给予该相对人权利补救的一种形式。〔7〕(三)关于行政责任的追究、免除、转继和消灭行政责任的追究、免除、转继和消灭,是我国监督行政法制实务中大量存在和较有难度的问题,但在学界争论较小。对此,目前比较普遍的认识是行政责任的追究,是指在确定行政责任的基础上,有权机关强制负有责任的行为人履行一定的义务。在我国,法定有权追究行政责任的国家机关有三类,即1权力机关。例如,它可用撤消的手段来追究有关行政机关的责任。2行政机关。由行政机关追究行政责任的权限范围是相当广泛的,表现在上级行政机关有权追究下级行政机关或所属部门的行政责任,监督职能机关有权追究其他行政机关的行政责任,等等,而且适用各种责任形式。3司法机关。例如,人民法院在司法审查的范围内有权通过裁判来追究行政主体的行政责任。从我国监督行政法制的实践来看,追究行政责任必须坚持如下四项原则其一,责任法定原则。必须是违反行政法律规范的行为才构成行政违法行为,且在追究法律责任时必须严格依法办事。其二,责任自负原则。这是现代法治的一项基本要求。其三,法律责任与违法程度相适应原则。有的学者也将这项原则称为主客观相一致原则。认为追究责任应与该行为的性质、情节和后果相一致,还应考虑是否具有从轻、从重或免除的条件。其四,惩戒与教育相结合原则。这项原则在我国具有特殊的意义。行政责任的免除,是指虽然符合行政责任的构成条件,但根据某些法定条件或理由,追究机关决定不追究作出该行为者的行政责任。它分为两种情形一种是一般免除另一种是特定免除(又称豁免),其条件是法定的,其性质是强制的。行政责任的转继,是指在法定条件下行政责任主体的更换,即行政责任从一个主体身上转移到另一个主体身上,原责任者的行政责任为另一主体所继受。这种转继关系实为转移人与继受人之间的行政责任转换关系。对此,需要明确如下几点1行政责任的转继是法定的,不是由行为人擅自决定的。2行政责任的转继是有条件的,只能在符合这些条件的情况下才发生行政责任的转继。从主体条件上看,行政责任的转移人和继受人限于行政主体,而不发生在个人之间从时间条件上看,处于行政责任已被确定,但尚未履行或者尚未履行完毕之际从客观条件上看,出现了导致行政责任转继的某些法律事实,例如该行政主体被撤消、合并。3行政责任的转继应当公开明确,否则就会失去有效监督,不利于确保有关的行政相对人之权益补救。行政责任的消灭,是指行政责任被确定后,因某些法律事实的出现而不复存在(例如行政机关作出的行政赔偿决定在行政诉讼中被人民法院撤消)。它与行政责任的免除、行政责任的转继比较,有明显的区别。例如从时间的角度来看,区别在于一是行政责任的免除发生在责任确定过程中,而行政责任的消灭发生在责任被确定以后二是行政责任的转继发生在责任确定后尚未履行或尚未履行完毕之时,而导致责任消灭的法律事实之一却是行政责任已履行完毕。二、关于监督行政(一)关于监督行政的概念与特征在我国行政法学教科书中,一般是在两个完全不同的角度上谈到监督问题其一是将行政法上的监督理解为由行政执法者进行的关于监督检查的具体行政行为,即以行政机关为主体而对行政相对人是否依法行使权利和履行义务进行的监督检查,这实际上就是指的那种属于行政执法行为之一的行政监督检查,它显然不是我们这里所要研究的范畴其二是将行政法上的监督理解为由监督者对行政进行的监督,即有监督权的组织和公民依法对行政机关及其工作人员进行的监督,它是现代行政法学最重要的研究内容之一,也正是本文所要研究的范畴。在上述后一种理解的基础上,行政法学者又按自己对监督主体、监督对象、监督内容等要素的不同理解和研究题目的侧重,而对行政法上的监督问题作出了不同的划分和表述。例如,从对监督主体范围的理解之角度看,除了行政监督这个概念已约定俗成地被理解为仅指由行政机关进行的行政内部监督而较少歧见以外〔8〕,学者们对行政法上的监督可以说有着各种各样的理解。从监督主体的角度来看,可大致分为五种1最狭义理解,认为监督主体是除行政机关以外的国家机关2狭义理解,认为监督主体是各级各类国家机关(按此种理解,罗豪才教授近著称之为监督行政行为、应松年教授近著称之为对行政的监督)3较狭义理解,认为监督主体是除行政机关以外的有监督权的国家机关和各类社会组织4较广义理解,认为监督主体是有监督权的国家机关和各类社会组织5广义理解,认为监督主体是有监督权的国家机关和各类社会组织、公民(按此种理解,王连昌教授近著称之为监督行政、皮纯协教授主编书称之为行政法制监督、朱维究教授主编书称之为政府法制监督)。〔9〕笔者认为,作广义的理解更有利于全面地认识和把握行政法上的监督问题而其中监督行政的表述比较简明,其实际含义就是对行政的监督(但其中应包括国家机关以外的监督主体对行政的监督)。对此试作如下简要分析1与行政(关系)相对应的互补范畴乃是监督行政(关系),它们构成了行政法的一对基础性范畴2监督行政的行为实施者包括行政外部监督者和行政内部监督者,它们完整地构成了对行政的监督主体框架3行政内部监督(即对行政的内部监督,或者说行政机关对其内部的监督)也常常约定俗成地简称行政监督,是一种外延较窄的概念,它属于国家权力性监督行政外部监督(即对行政的外部监督,或者说外部对行政机关的监督)是一种外延较宽的概念,它既包括属于国家权力性监督的人大监督和司法监督,又包括非国家权力性监督的政党监督、民主监督、社会监督、新闻监督、民众监督等等。从现代行政法的实践看,非国家权力性监督也程度不同地逐步走上法治化轨道,许多原先属于所谓事实现象的监督行为也随着社会发展和法制发展的进程(如公民对环保行政机关的监督行为随着新的环保立法出台)而开始演变为有法律意义和法律效果的行为,这可说是此类监督纳入现代行政法研究范畴的原因之一。〔10〕从上述广义理解的角度,笔者赞同将监督行政定义为有监督权的国家机关和包括政党在内的各类社会组织、公民依法对行政机关及其工作人员行使行政权力过程的监督。〔11〕按上述定义,监督行政主要有五个特征1从性质上看,监督行政是一种法律制度,是我国整个监督体系中一个重要组成部分。2监督主体多元多样化,大致分为两部分一是国家权力性监督主体(权力机关、行政机关、司法机关等国

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