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行政法论文-社会转型时期行政法学的新视野.doc

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行政法论文-社会转型时期行政法学的新视野.doc

行政法论文社会转型时期行政法学的新视野摘要当代中国社会正处于转型时期,在市场经济条件下政府职能的转变、政府机构改革以及对行政法基本理论研究的深入可能引起行政法学的基本概念和理论体系革命性变革。现代行政是一种民主行政、法治行政、服务行政、科学行政,这是市场经济条件下行政的基本内涵。它决定了今后我们需要一个什么样的行政法,也决定了行政法的发展方向。关键词社会转型现代行政行政法新视野当代中国社会正处于转型过程之中,以科学研究的态度对我国行政法学科在新世纪的发展趋势作出预测和对策具有重要的意义。笔者认为我国的行政法学学科今后应在以下几个方面展开研究。(一)对行政法学基本概念(支撑性概念)的重新定义。现代行政是一种民主行政、法治行政、服务行政、科学行政。这是市场经济条件下行政的基本内涵。它决定了今后我们需要一个什么样的行政法,也决定了行政法的发展方向。在国家现代化的过程中,政府的职能或迟或早、或快或慢都将发生变化。政治统治、社会管理、社会服务是政府行为方向和基本任务(职能)的三大方面。由于中国已经走入市场经济,社会转型已经成为历史的必然,这必将影响政府职能的转变。市场、政府和社会是构建当代行政法学体系必须考虑的关键因素。如何把依照计划经济模式建构起来的行政法,转换成为适应社会主义市场经济体制的现代行政法,是处于世纪之交的中国行政法所面临的课题和挑战。值得注意的是政府职能和行政行为方式的转变,表层反映着行政法学基本概念和根本体系的变化,深层则引申出民众与政权、社会与国家、经济与政治关系的变革。计划经济时代(传统社会)政府的职能重心在于政治统治,至现代工业社会转向社会管理职能(包括经济管理职能),至后工业社会又转移到社会服务职能。在此过程中,政府职能结构的重心从一个职能转向另一个职能。现在社会服务职能基本上成了政府行政行为的重心。原有的政治统治职能和社会管理职能并未消失,只是在内容方式和方法上发生了变化。既然这样,现代行政法的体系设计和所关照的重点内容就应当放在社会服务职能上。一般说来,行政法律的设立、运行都与构成行政法律制度的关键词有关。这里的关键词就是指构建行政法律制度的柱子。正如支撑一幢大楼的混凝土柱子一样。关键词是构建这个学科的基础,因此很有必要对构建行政法学科的支撑性概念(关键词)进行详细分析研究,探讨其内涵和外延,以构建一个我们所需要的行政法。众所周知,行政法学在我国的发展虽然正处于高峰时期,但对行政法的基本概念的内涵却存在较大的分歧,这种分歧不是指正常情况下所形成的各个学派、各种学术观点的不同,而是指对支撑这个学科的关键词发生了歧义,这不利于该学科的发展。因为,任何一个学科构建的关键词应当是统一的,不同的是运用关键词所构建的理论体系和学术观点。通过考察,我认为行政法学科的支撑性概念(或称为关键词)主要有行政、行政权、行政行为、行政程序、行政违法、行政责任、行政救济、合法性审查。对这些支撑性概念的具体解说决定了我们需要建立一门什么样的行政法学。也决定了我国行政法学的价值取向和发展方向。现行的行政法学体系多是建立在计划经济基础之上的,其主要原因在于,我们现在所运用的支撑性概念的含义基本上是建立于计划经济时代的。如对行政概念的认识就是如此,认为行政就是管理,是国家意志的执行。仅仅强调行政是一种国家对公共事务的管理,因此就有了行政就是管理、管理就是整你。这种纯国家意志执行的思路。其实,行政的内涵不仅是一种管理,现代行政更重要的还在于它是一种服务。市场经济的建立,使得政府无须像以往那样对整个社会生活进行全面的管理和控制。政企、政社的分离使得各社会行为主体获得了社会活动的自主性,政府除了为维持社会秩序而进行必要的管制之外,主要履行的是社会服务职能。现代行政理念应当是行政就是管理,管理就是服务。所以,笔者认为现代行政实际上就是法治行政、民主行政、科学行政、服务行政。行政管理不能仅仅靠行政强制,那是计划经济时代的产物。就百姓来说,他们希望我们的政府在实现社会秩序、进行行政管理的过程中,温柔一点,再温柔一点只要能够完成行政管理的任务,不一定非得板着面孔。目前,我国政府的服务职能日益突出,例如开发旅游产业,培育市场,创造就业机会,建立社会保障体系,改善生态环境,发展文化教育事业等。非强制性行政行为也会增加。以前认为行政行为都是强制性的,这种观点是错误的。如行政奖励、行政合同、行政指导等。因此,伴随着社会转型,行政理念也应当发生深刻的转变。行政理念是政府行政活动的先导,政府服务角色和服务意识的确定与形成,对于引导政府资源的投向、政府行为的重点选择和政府工作目标均具有重要意义。再如,计划经济条件下只重视行政行为的强制性,其实,行政行为也具有非强制性的一面,并且现代行政更应注重其非强制性的含义,那么行政行为的非强制性也要加强研究。行政行为可以分为强制性行政行为和非强制性行政行为。强制性与非强制性、管理与激励都很重要,要强调非强制性的行政行为的激励作用。行政管理不能仅仅靠行政强制,那是计划经济时代的产物。对传统大陆法系国家确定的行政行为的四个几个力(确定力、强制力、约束力、公定力)是否准确,应重新认识。(二)中国的行政法学研究应立足于人民代表大会制度下的行政法学研究,立足于跨学科的研究。行政法学的研究应当建立在什么支撑点上是建立在三权分立理论的基础上,还是根据我国的国情建立在人民代表大会制度的支撑点上。中国行政法学的研究应当建立在人民代表大会制度的支撑点上,因此,行政法学研究对西方发达国家行政法理论的借鉴必须做好理论知识的结合点。当今对行政法的研究不应局限于行政法本身,要充分注意相关学科的知识和研究方法,要将行政法的理论问题放到更大的背景、更大的视野里去,以丰富和发展行政法学的基本理论。研究借鉴是必要的,我国行政法学科早期偏重于宪法学和政治学的借鉴,后来借鉴经济学的一些方法,最近在研究市场与政府的关系,这对行政法学有很大的启发,我们应当加强在市场经济条件下行政主体与市场主体之间的关系的研究。这是从经济学的均衡理论和公共选择理论中吸收的营养。同时行政法要注重从行政管理学中吸收知识和经验,现代行政管理是一种公共行政管理,它包括国家的行政管理、社会的行政管理,国家行政管理很重视工商管理的经验和办法,历史上也是如此,早期的工商行政管理的手段简单、粗暴,但近年来的发展很好,由简单采取强制手段到现在管理手段的多样化。最近中央关于国企改革的决定,很强调国企发展的两种机制制约机制和激励机制。这两者是很突出并且是很重要的。我国行政管理也应当吸收工商管理中的这些经验,从过去到现在,行政管理领域过分强调制约机制而忽视了激励机制。这些年存在的干部队伍中的58、59现象就与我们没有建立一定的激励机制有一定的关系。我们要在干部管理中引进激励机制,体现激励机制,要将制约机制和激励机制一并研究同时对行政管理相对方也应当引入激励机制,用激励机制而不仅仅是单纯的管理手段。既要管理同时又要保障权益。在行政执法中应当强调全面执法,强调行政执法的强制性与非强制性(服务性)的结合。过去,行政管理领域过分强调制约机制而忽视了激励机制,今后,制约机制和激励机制应当同时并重。(三)以控权论和服务论为指导,避免将行政法学的研究放在公民与政府对立的层面上。行政法既要控制行政权的恣意运行,同时更应注重对公民合法权益的保护。行政法的基础理论是什么行政法学界主要有公益论、私益论、控权论、兼顾论、平衡论、服务论,我国行政法学究竟应确立什么样的基础理论考虑现代行政的特点,提控权论和服务论相结合比较适合我国发展行政法学科的特点。研究行政法学必须考虑公益和私益,避免将行政法学的研究放在公民与政府对立的层面上。通过对前苏联、法、德、日、美行政法理论的研究发现,管理论和控权论的思想根源是自由资本主义和国家干预主义。这些理论的存在是受当时的经济根源所决定的。对这西方两派的观点(管理论和控权论)是不应照抄的,我们所强调的控权论和服务论既吸收管理论的合理成份,也吸收了控权论的合理成份。尤其是当前强调服务论是考虑市场与社会的双重趋动,考虑公共利益和个人利益的互重。其实,毛泽东同志早在为人民服务中就注意到了这个问题。过去,我国在行政立法上偏向于行政权,行政机关权利多、义务少,这是计划经济时代产生的失衡,没有体现政府为人民的服务意识来。行政法学与行政管理学不同,所有的行政管理关系都是不对称的,但行政法学总体上应该体现出权利义务配置的一致性。我们知道法律地位是权利义务的综合体现。那种认为行政法是调整不平等主体之间的权利义务关系的法律的观点是值得研究的。行政法学界主流观点认为行政法调整的行政主体与行政管理相对人之间的关系是不对等的关系。现在分析起来这种观点可能欠妥。在行政管理学中,行政主体与行政管理相对人的地位是不对等的,是一种管理与被管理、支配与被支配的关系,这种观点是正确的。笔者认为,但当这种不对等的关系一旦进入法学领域来调整的时候,成为行政法的研究对象的时候,就应当是一种对等的关系了。法本身就意味着平等、正义,行政法也应当属于法的一种,行政一旦进入法的领域,就成为一种法治行政、民主行政,都必须平等地对待各方参与者(当事人)。罗豪才教授在1999年11月1日到西南政法大学进行行政法学科建设的检查、调研工作时明确指出了这一点。当然,这种观点还值得深入分析。(四)应加强社会转型与行政法发展方向的研究。当代中国社会正处于转型过程之中。社会主义市场经济体制的建立和发展,正在引起上层建筑的改革和变动。与社会主义市场经济体制相适应的行政管理的理念、体制、制度等等正在逐步形成。社会转型与行政发展存在着一种互动关系,作为行政实践的理论研究,行政法学应当探讨社会转型条件下行政管理的发展趋势,分析如何在新形势下完善行政管理,以促进当代中国社会的进步。当然,行政发展不仅体现为行政关系的变动,行政体制的转轨,也必然表现在行政理念的更新方面。随着我国社会转型的发展,行政理念也将在以下几个方面发生深刻的变化。(1)从管制行政理念向服务行政理念的转变(2)从权威行政理念向民主行政理念的转变(3)从人治行政理念向法治行政理念的转变(4)从经验行政理念向科学行政理念的转变。社会转型并非仅指社会某一领域某一层次的变革,而是在经济转型推动下的社会整体的嬗变。说到底,社会转型是从传统社会向现代社会的过渡变迁。由现代化这一过程到现代性这一结果,将经历相当长的一段历史时期,其间在以下几个方面将发生急剧的社会变革。第一,在经济方面从前市场经济(自然经济和计划经济)向市场经济转变。第二,在政治方面从祟尚权威和实行人治向崇尚民主和实行法治转变。第三,在文化方向从传统文化向现代文化转变。在市场经济条件下政府职能的转变、政府机构改革以及对行政法基本理论研究的深入都可能引起行政法学的基本概念和理论体系革命性变革。(五)行政法学研究将面临的一个崭新领域,即对社会的中介(中间)组织行为的研究。现在强调我国政府要转变职能、要放权,那么这部份职能转给谁,放给谁谁来行使这些职能这是今后行政法学必须研究的问题。这部份职能的很大部份要转给市场主体,政府不管微观方面,微观方面应由市场主体来承担,中介(中间)组织是市场主体与行政主体之间的桥梁。西方的中介组织是自然、自发形成的,是为了协调同时也是利益群体向政府主张共同体的权利特别是对政府决策性影响的结果,与此同时政府也可以利用中介组织协调行业关系。香港有十大专业协会,承担了过去大量由政府管理的工作,如考试、资格审查、执业道德等现均由行业协会来完成,并使其接受司法审查。我国的中介(间)组织应当由政府通过行政指导发展起来,它不应是自发的。公共行政除国家行政外,也包括社会行政。中介(中间)组织的行为应当属于公行政(社会行政)的范围。20世纪以后,各国行政法学大多将国家行政以外的公行政也纳入研究范围。许多英美行政法学著作在讨论正当法律程序原则时,引用公立学校开除学生学籍或给予其它纪律处分的案例,以及律师协会拒绝给律师颁发执业执照或吊销开业律师执照的案例。公共(中介)组织实施的行为如果侵犯了相对人的合法权益也应当可以通过行政诉讼来救济。这应当是行政法学的一个重要课题。(六)加强监督行政的研究。我国过去在行政法制度上,仅仅偏重于行政执法制度,监督行政的制度不完善。其实这两种制度都应当发挥作用,才能兼顾行政机关和相对人的利益。公民权与行政权之间的关系就是通过一些机制来实现平衡,行政法对双方都要加以制约,这也是有根据的,首先要受宪法制约,任何人均应在法律下活动,任何组织和个人都没有超越的权利,只是制约的重点不一样,政府是强者,行政法的设计就是要制约强者。同时,对相对人一方也要加以制约,东南亚经济危机表明在全球经济一体化的过程中,不制约市场主体的行为的后果是严重的。因此,行政法学界应当加强对监督行政行为的课题研究。(七)行政法学科中的法律解释问题。

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