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行政法论文-英国行政法上的听证.doc

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行政法论文-英国行政法上的听证.doc

行政法论文英国行政法上的听证「摘要」文章在阅读教科书和判例的基础上,对英国行政法上的听证程序做了相对翔实的阐述。其中主要讨论四个问题听证原则的产生及其发展历程,听证的适用对象,听证的方式,以及违反程序规则的救济。文章最后探讨了英国听证制度对中国行政程序建设可能的启示。ThisarticleaimstogiveadetailedelaborationtothehearingproceduresinEnglishadministrativelaw.Fourissueshavebeenexploredthedevelopmentofnaturaljustice,thescopeandapplicationofhearingproceduresandtheredressofthebreachofnaturaljustice.Intheend,itdiscusseswhatChinamaylearnfromtheEnglishexperiencesduringitsconstructionofadministrativeprocedures.「关键词」英国法行政程序听证自然正义英国是世界上程序正义原则发展最早的国家。虽然她至今仍然没有一部行政程序法典,但由判例和立法共同确立的行政程序规则同样令人称羡。在中国完善行政程序制度的努力中,英国探寻程序正义的经验和技艺理当成为重要的域外资源。中国学者对英国的自然正义原则并不陌生但整体而言,对英国程序制度的讨论在细节上仍然欠缺关注。诚然,对外国法的借鉴不是照搬其具体规定,但如果没有细节上的了解,法律比较很难有效开展。这篇文章不准备对英国的行政程序进行全面的介绍,而把笔墨集中在听证制度上。其中主要讨论四个问题程序原则的发展历程,听证的适用对象,听证的方式,以及违反程序规则的救济。本文主要围绕普通法上的自然正义原则,但也涉及制定法规定的调查(statutoryinquiry)、咨询(consultation)以及欧洲人权公约的相关条款。对于一个生活于不同语言和法律体系下的人,了解英国的听证制度难免雾里看花,纵使句句有出处也不过是盲人摸象。我写作过程中,主要参考德史密斯、韦德和克雷格的三本教科书1,然后按图索骥地阅读了其中提到的部分判例和少量论文,同时补充了一些判例。我的主要工作是,结合我自己的理解,分门别类地加以归纳。文章基本省略了转引的出处,但尽可能标注判例和论文的原始出处,以便他人进一步研究时查核和细究。一听证程序的发展英国行政法上的听证程序最初来源于普通法的创造,即自然正义原则。在几个世纪的实践中,听证程序从内涵到名称都经历了嬗变。本部分主要考察听证原则的起源,它从司法原则到行政原则的转变轨迹,以及当今英国法律界对行政程序原则新的理解。(一)听证原则的起源听证制度的起源,我们至今仍不完全清楚。在它绵长的源流中,1615年的巴格案件是一个重要起点。巴格是普利茅斯自治市的议员,因为谩骂、羞辱市长而被剥夺了议员职位。王座法庭认为,市长没有褫夺议员职位的权力即使他有权褫夺议员职位,这个处罚决定仍然是无效的,因为他没有为当事人提供一个申辩的机会。2100多年后,在剑桥大学撤销本特利博士学位的案件中,法官重申了同样的原则,并以程序上的理由撤销了剑桥大学的决定。3巴格案件和本特利案件所确立的原则,到19世纪广泛出现在法律报告中。尽管如此,用自然正义(naturaljustice)来称呼这条现今耳熟能详的原则,还是相对晚近的事。人们曾用各种说法来表述程序正义的要求,例如实质的正义、正义的核心、基本的正义、普遍的正义、理性的正义、英国的正义原则,或者干脆无需修饰的正义。4英国法官最后选择自然正义这个标签,也许因为它表达了一种天然的是非感5.到19世纪后期,听证和回避被人们合称为自然正义。而它成为约定俗成的称呼,可能要到19世纪末期了。听取申辩为什么能够在普通法上发展成为自然正义原则对于程序正义传统稀薄的中国的学者来说,这是一个巨大的问号。回答这个问题实非易事,但是古罗马以来的自然法观念和不列颠人的法律传统,也许能够为我们提供某些线索。从中世纪开始,自然法被奉为英格兰法律的一部分。6虽然自然法观念起初似乎很少与程序正义联系在一起,但它为程序正义的诞生提供了自然的接口。在本特利案件,原告诉诸自然正义,法官则用自然法表达了同样的意思。法官还从圣经中找到了根据,以此证明听证是永恒的上帝之法。他说我记得一位非常博学的人曾经说道,上帝在惩罚亚当、把他逐出伊甸园之前,还听取了他的申辩。7在一个崇信自然法的时代,这无疑是法官争夺权力范围的一种有效的修辞手段8.18世纪以后,随着议会主权的确立,自然法观念逐渐凋零,自然正义却绿树长青。与当代学者不同,早期英国法官似乎不是从听证制度的社会功能上去论证它的正当性,而是采取德沃金所说的因袭主义方法9去解释。他们从经典文献中寻找了大量依据早在古希腊,它就是一条格言公元1世纪的悲剧作家塞纳卡在美狄亚里也说过罗马帝国晚期的神学家圣奥古斯都提及过日耳曼人和非洲人的格言也体现了同样的精神在15世纪英格兰的法律报告年鉴中,它被描述为法律的应有品质还有,令人尊崇的柯克法官引用过10这些论据不一定都很充分、有力如果我们看看其他国家的实践,就会明白自然正义其实不是那么自然的,如此崇尚自然正义最初不过是英格兰的特殊经验如果我们看看自然正义在英国的具体实践,也会发现它从来就没有精确界定并一以贯之。但这些不妨碍一种共识在英国的法律共同体内形成听证是一条永恒的、普遍的正义要求。(二)从司法正义到行政正义自然正义原是司法上的原则,到今天成为行政程序上的原则,经历了一个长期的演变。这是一个现代行政职能出现和扩大的过程,也是法官们逐渐领悟现代社会发展脉络和需要的过程。正如我们在别处可见的法律发展的路径依赖,自然正义的发展历程在相当程度上就是法官解释和修正司法行为应当听证这一信条的过程。开始的时候,法官们似乎不是有意识地要把自然正义适用于行政过程。听证原则在早期主要适用于两类案件一是法官审理的案件,既包括刑事案件,也包括征收赋税、颁发扣押财物的令状等行为。另一类是褫夺职位或者其他荣誉。前述的巴格案件和本特利案件就属于这一类。在那些早期案件中,原有的规则,即司法行为应当听证,基本上可以原封不动地套用。11实际上,当听证原则晨光初现时,英格兰还是刚刚走出中世纪的传统社会。它没有现代意义上的行政职能,更没有现代国家熟悉的立法、行政和司法的职能分离。12那个时候,如果说有一点行政事务的话,基本上是由治安法官(JusticesofthePeace)或者专门设立的裁判所(tribunals)来行使。而这些机构当时被普遍视为下级司法机构。现代国家普遍的、由行政机构行使大量公共事务管理职能的状况,是一个18世纪的法官所完全陌生的。当现代意义的行政职能迅速发展,法官们仍然用原有的概念去理解新出现的事物,并以遵循先例的方式去处理案件。19世纪下半期后,公共机构开始大量地行使管制职能,特别是在公共卫生、住房、公路建设和城市规划领域。这些新的管理机构主要是根据议会的制定法设立,它们的职权和行使职权的方式也由制定法规定。在制定法没有规定这些管理机构听证程序的情况下,法院把普通法所要求的自然正义原则引入了案件。库伯诉旺兹沃斯工程管理局案件是强行拆除房屋案件中的第一个,也是自然正义历程上的一个里程碑。法院在该案中确认,工程管理局强行拆除房屋前,没有听取当事人的意见,违反了自然正义原则。13威尔斯(Willes)法官还在判决中说了一段被人广为引用的话一个机构(tribunal)在做出影响臣民财产的决定前,必须给他听取申辩的机会这个规则是普遍适用的,它建立在最朴素的正义原则上。法官以直觉的正义感和惯例主义的方式创造了一个经典的判决。但是,英国普通法并没有从中得出一致的结论任何公共机构(包括行政机构)在做出任何影响公民利益的决定(包括行政性决定),都应当事先给以听证的机会。相反,他们仍然困扰在司法性行为和行政性行为的区分上。威尔斯法官说责令一个人拆除他的房子,就好像对他处以罚金鉴于工程管理局是唯一有权做出这个决定的机构,它的行为必定是司法性的。另一名审理此案的法官拜尔斯(Byles)也说在我看来,工程管理局的行为不管是司法性的还是行政性的,都是错的。我认为它是司法性的,因为它确认当事人的行为是否违法,又由它来实施制裁,它来救济。看来法官们已经意识到一种不同于传统司法行为的行政职能的出现,但也许他们对新生事物的未来还没有把握,他们宁可以一种稳妥的姿态从事司法的创造。可是,把这些与传统司法行为的性质其实不同的行政行为也说成是司法行为,总归有些别扭。在这种情况下,一个新的概念准司法行为(quasijudicialact)被创造出来。14使用这个概念比牵强地说那些行为是司法行为似乎要顺耳些,因而大大地缓解了法官的尴尬处境。法官可以在这个新的名堂下继续发展程序规则。有相当数量的案件就是在这个概念下得以解决的。尤其是当时比较突出的土地征用、房屋拆迁等决定,把它纳入准司法行为范畴,从而要求政府遵守普通法上的程序规则,取得了较好的效果。一个新概念的创造可能给我们理解事物带来便利(这还得取决于它的解释能力),但它必定给我们理解事物带来新的困惑(这似乎是无条件的)。引入准司法行为也引入了新的问题如何区分司法行为、准司法行为和行政行为律师、法官和学者把相当多的笔墨和口水就花在这个问题上。1932年,部长权力委员会发表的报告中,这问题已经无法回避了。报告试图厘清这三个概念司法行为包含发现事实和适用法律,准司法行为包含发现事实和适用行政政策,而行政行为则是那些留给部长自由裁量的行为。15这样的区分仍然是令人困惑的。也许我们可以认为,抛开所有的修辞,准司法行为实际上指那些法官认为应当适用自然正义原则的行政行为。如果遵循这样的逻辑,准司法行为不过是大部分行政行为的一个绰号而已,两者并无实质上的区别,用哪一个名称基本上不妨碍自然正义原则的适用。但这种新酒瓶贴旧标签的做法也说明,人们对新兴的行政行为还没有获得一个清晰的理解在自然正义原则面前,行政行为还没有获得它的出生证。随着时间的推移,一旦后代的法官忘了区分司法行为和行政行为的来龙去脉、忘了当初做这种区分的真正的意图和功能,他们面对具体的纷争时便可能无所适从。事实也证明,传统的观念比我们所想象的要顽强得多,它的幽灵还困扰着尚未正名的行政行为。1950年代发生的两起案件表明,名实分离的后果不仅仅是理论上的困扰,还可能是实践上的混乱。枢密院在审理一个来自锡兰(今斯里兰卡,时为英国殖民地)的案件中,居然声称,审计官吊销一个商人的营业执照不属于司法性或者准司法性的行为,因此不须要听取申辩。16高等法院在随后一个涉及伦敦出租车运营执照的案件中,表达了同样的立场。17韦德教授批评,法官是刻意颠覆前面的逻辑,与传统决裂18.上述两个案件代表了自然正义原则的衰退。普通法上程序正义的低迷,由于一些议会立法规定了听证得到弥补。即使这样,法官们普遍拘泥于制定法的字面规定,很不情愿在制定法没有明确规定的地方适用自然正义原则。19它导致的后果是荒诞的一个工会或者俱乐部开除其成员必须听证,政府当局剥夺一个商人或者出租车司机的生计却无须听证。如果说自由的历史基本上是程序保障的历史(福兰克弗特),自然正义的衰退正好反映出20世纪前半期整个行政法的低迷。二战结束后,弥漫在英国政界和法律界的仍然是司法消极主义的情绪。执政的工党政府积极推行国有化和福利国家政策,刻意排斥司法机关的阻挠。检察总长宣称议会感到有充分的理由,把某些类型的立法活动从法院手中拿过来,交给专业裁判所。20德芙林法官意识到现在行政机构被赋予了有效达成目标的各种权力,而普通法已经无力控制它们了。21一位学者评论普通法在宪政中的角色时,悲叹在这个急剧变迁的时代,法院已经不起什么作用了。22也许我们应当对当时司法的困境给予同情的理解,但法院自身也难辞其咎。法官们沉浸在三个世纪前发轫、一个世纪前定型的教条中,对于这个时代的需要缺乏足够的感悟。他们的迟钝和冷漠使他们成为社会进步的落伍者。他们中没有诞生能够令后代景仰的法官,他们的判决反而成为法律史上的反面教材。放眼远观,50年代行政法的低迷却是一场法律革命的前夜。在里德、丹宁、迪普洛克等主导下的新的法官群体,通过几个大胆的判决使得整个司法审查的面貌焕然一新。60年代的这场法律革命,恰好是以自然正义原则的勃发为先声。在里奇诉鲍德温案件中,警察当局以失职或者不能胜任这一定义宽泛的法律根据开除了一名警长的职务。警长以警察委员会没有事先通知他本人并听取他的申辩为理由,请求司法审查。高等法院和上诉法院根据先前的判例驳回了他的请求。最后,上议院认定,警察当局开除一个警长前没有听取他本人的申辩,违背了自然正义原则,开除决定因而无效。里德法官广泛地梳理了已经被搞得混乱不堪的先例,指出司法性行为这个概念被曲解了。正本清源后,他宣布,司法性行为不能像以前那样狭义地理解,所有侵害当事人权利的行为都是司法性的。23这几乎正是100年前威尔斯法官在库伯诉旺兹沃斯案件里所说的。若干年以后,丹宁法官在一个案件中总结说曾经有一个时期,自然正义原则只适用于司法程序而不适用于行政程序,这种说法在里奇诉鲍德温案件中已经被摒弃了。24确实,里奇诉鲍德温案件代表了司法审查历程中一个新气象。它拨云雾见青天,自然正义从此阳光朗照。依照里德法官重申的逻辑,我们今天所说的几乎所有行政行为都可以说是司法性的,从而必须遵循自然正义原则。在此意义上,自然正义原则在当代法学中转换成为对行政行为应当适用的程序要求的表述。(三)从自然正义到程序公正继1960年代自然正义原则的复兴后,英国法院通过一系列的判例,继续扩展自然正义原则的内容、要求和适用范围。自然正义的两条原则似乎不足以包容它的精神,新的法律术语应运而生。1967年,帕克(Parker)法官在一个案件中提出了公正行事的理念。25该案起因于伦敦机场的移民官拒绝一个巴基斯坦男孩入境。依照法律,16岁以下的男孩可以随父亲入境,但移民官认为他显然已经超过16岁。上诉法院首席法官帕克在判决中说,不管移民官的

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