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行政法论文-行政复议法评介:行政监督与救济制度的新突破.doc

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行政法论文-行政复议法评介:行政监督与救济制度的新突破.doc

行政法论文行政复议法评介行政监督与救济制度的新突破内容提要行政复议法是在行政复议条例基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善,也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。与复议条例相比较,行政复议法在四个方面取得了新进展和新突破行政复议原则更加全面、准确行政复议范围明显扩大行政复议程序更加便民、公正、合理进一步强化行政复议的法律责任。这些进展和突破对进一步完善行政复议制度,改革行政诉讼制度都具有极其重要的意义。关键词行政复议法行政复议条例行政监督救济制度新突破1999年4月29日,九届人大常委会第9次会议审议通过了中华人民共和国行政复议法。该法是在1990年国务院颁布的行政复议条例基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善,也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。为了全面了解这部法律的新意和特色,本文拟就行政复议法与复议条例相比较取得的新进展和新突破作一探讨。一、行政复议原则更加全面、准确根据行政复议条例的规定,理论界通常将行政复议的基本原则概括为合法、及时、准确、便民原则,合法性与适当性审查原则,不适用调解原则。①行政复议法对行政复议条例确定的复议原则进行了增删与调整,确定为合法、公正、公开、及时、便民原则,有错必纠原则,保障法律、法规实施原则,救济原则(司法最终原则)。很明显,行政复议法删去了准确原则,合法性与适当性审查原则,不适用调解原则,增加了公正、公开、有错必纠、保障法律法规实施以及司法最终原则。这一变化不仅反映出立法技术水平的进一步提高,而且也强调了公正、公开、有错必纠等原则在行政复议制度中的重要地位。首先,过去行政复议条例确定的准确原则的内容实际上已经包含在合法原则中,复议活动力求准确是合法原则中认定事实清楚、证据确凿的题中应有之意,故无需再确定准确原则。其次,合法性与适当审查原则的内容已在行政复议法第1条立法目的和第28条行政复议决定的条款中说明,况且它只是复议机关审理复议案件,作出复议决定时需遵循的准则,故在复议基本原则中亦无需单独列明。所以,行政复议法删除了该原则。再次,不适用调解原则曾被视为一项独立的复议原则,列于行政复议条例第8条,但根据复议机关依法复议、职权法定的要求,如果行政复议法未授予复议机关调解的职权,就意味着复议机关只能按行政复议法规定作出有限的几种复议决定,当然不能进行调解,也不能以调解结案。更何况行政复议法和原来的行政复议条例都允许复诉申请人撤回复议申请,故而,将此项禁止性原则删除也在情理之中。值得注意的是,行政复议法删除以上原则并不意味着上述原则表达的内容也一同被取消,而这些原则的基本含义已经明白或暗含在其他原则和法律条文中,无须单独列出。这一变化体现了立法者在运用立法技术方面的成熟与凝练,避免了重复与拖沓。除删除几项原则外,行政复议法还增加了几项原则,从行政复议制度的需要看,这是必要可行的。首先,增加了公正原则。公正原则是指复议机关在行使复议权时应公正地对待复议双方当事人,不能有所偏担。公正原则是行政法中普遍适用的原则。随着行政立法范围的扩展,越来越多的行政立法将公正原则确定为行政机关行使职权的根本原则,如行政处罚法就有规定。行政复议法之所以增加该项原则,其原因在于,行政复议与其他行政司法活动一样,除坚持合法原则上,还必须公允、合理、无偏私,特别在行政自由裁量权较大的情况下,必须公正复议,只有做到这一点,才能够保证复议制度真正取信于民,发挥其监督与救济的作用。其次,行政复义法新规定了公开原则。所谓公开是指行政复议活动应当公开进行。从复议案件的受理、审理、决定都应公之于众,使当事人和社会各界,包括媒体充分了解行政复议活动的具体情况,避免暗籍操作导致腐败与不公正,增强公众对行政复议的信任度。行政复议法之所以增加该项原则还在于此前的行政处罚法已经规定了该原则,近年来执法司法实践中强调审判公开、检务公平、政务公开的呼声也日益高涨,使得公开原则成为行政程序中普通适用的原则。再次,行政复议法还增加规定了有错必纠原则。有错必纠是指复议机关发现原行政机关行政行为错误违法的,必须及时予以纠正。有权机关发现复议机关及复议人员在行政复议中有违法违纪行为的,也必须及时纠正。防止违法行政、滥用复议权现象的发生,保证行政复议制度发挥其应有的作用。此外,行政复议法还增加了一项保障法律法规实施原则。该原则要求行政复议活动不仅要纠正违法不当的具体行政行为,且要保障和监督行政机关行使职权,使有关的法律法规得到忠实的执行和落实。最后,行政复议法增加的司法最终原则,亦称救济原则,它是指行政复议活动是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一,但不是最终的救济方式。当事人对行政复议决定不服的,除法律规定的例外情况,均可以向人民法院提起行政诉讼,人民法院经审理后作出的终审为发生法律效力的最终决定。该原则是确定行政复议与行政诉讼关系的重要准则。综上,行政复议法规定的行政复议基本原则与行政复议条例相比,内容更加全面,重点更加突出,表达方式则显得十分凝炼,充分反映了行政复议固有的特点和作用,是对行政复议活动所遵循的基本准则的高度概括和抽象。二、行政复议范围明显扩大行政复议法与行政复议条例相比,最突出的一个特点就是明显扩大了行政复议的范围。根据行政复议条例不能受理的或立法未明确规定可以受理的行政复议案件,依照行政复议法可进入行政复议范围。行政复议法是通过两种方式扩大行政复议范围的一是扩大复议机关受理的行政行为的范围包括具体行政行为和抽象行政行为二是扩大行政复议法所保护的公民、法人或其他组织的权利范围。(一)进入行政复议范围的具体行政行为明显扩大行政复议条例将复议机关受理的行政争议案件列举为九项,其中主要包括因行政处罚,行政强制措施,侵犯经营自主权行为,拒发许可证执照,拒不履行法定义务,拒不发放抚恤金,违法要求履行义务,其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引发的争议。同时,又列举了复议机关不予受理的四项行政行为引起的争议。行政复议法与行政复议条例相比,扩大了行政复议范围,主要表现在增加了几类可以申请行政复议的具体行政行为,扩张解释了几类可以申请复议的具体行政行为。行政复议扩充解释或增加的具体行政行为是1.将行政处罚行为种类按行政处罚法作了扩充解释,增加了警告、没收违法所得、暂扣许可证、执照和几类处罚行为2.增加了一条关于行政机关变更、中止、撤销许可证、执照、资质证、资格证引发的争议属于行政复议范围的规定3.增加了行政确权行为属于行政复议范围的规定4.增加了行政机关变更或者废止农业承包合同行为属于行政复议范围的规定5.增加了行政机关没有发放有关费用属于行政复议范围的规定。这里有关费用包括社会保险金、最低生活保障费等6.增加了对其他具体行政行为侵犯合法权益可以申请行政复议的规定。很明显按照行政复议条例的规定,对于上述行为是不能申请复议或未明确规定可以申请复议的,行政复议法将它们明确纳入行政复议范围是一个十分显著的变化,它将行政复议的监督和救济范围大大扩展了。与此同时,行政复议法又进一步限制了复议机关不予受理的事项。行政复议条例规定复议机关不予受理的事项为四项,包括行政机关制定法规、规章及其他规范性文件的抽象行政行为行政机关对工作人员的奖惩、任免决定等内部行政行为行政机关对民事纠纷的仲裁调解或处理行为国防外交等国家行为。行政复议法将四项不属于复议范围的事项修改为两项,并规定了救济途径,即对行政机关行为处分及其他人事处理决定可依法申诉,对行政机关对民事纠纷的调解或其他处理,可依法申请仲裁或向法院起诉。很显然,行政复议法取消了对抽象行政行为和国家行为不能申请行政复议的限制,从另外一个角度扩展了行政复议的范围。(二)行政复议法启动了对抽象行政行为的监督审查权行政复议法的颁布,标志着我国行政监督救济制度进入了一个新发展阶段,特别是关于抽象行政行为的审查制度,对于加强和完善我国行政监督救济制度具有重要而深远的意义。抽象行政行为是行政机关针对非特定人制定发布的,对后发生法律效力并具有反复适用性和普遍约束力的规范性文件。②由于实施抽象行政行为的主体广、层次多,上至国务院各部委,下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的红头文件,因此,在实际生活中它们具有重要影响,是很多行政机关的执法依据。与此同时,由于行政机关实施抽象行政行为的程序少、监督弱,也带来了一系列群众反映强烈的问题,一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款、不仅严重破坏了法制统一,也损害了国家和公民个人的利益,成为人们深恶痛绝的三乱之源。其影响之大,涉及面之广,令人触目惊心。然而,长久以来,我国对此类文件监督却十分薄弱,现行的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。相应地,因此类文件遭受损害取得救济也十分有限。这一现象严重影响了我国依法行政进程,破坏了法制的统一,已经到了非解决不可的时候。这次行政复议法规定,公民法人或其他组织在对具体行政行为申请复议时,如果认为具体行政行为所依据的规定(除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件)违法的,可以一并提出审查申请。复议机关有权处理的必须在30天内处理,无权处理的必须在7日以内转送有关部门,有权机关必须在60日内处理完毕。与以往行政复议条例及有关法律相比,这一规具有较强的操作性和实用性。首先,它直接赋予相对人对抽象行政行为要求审查的申请权,这种申请不同于申诉,也不同于建议,它能够产生一定的法律后果。即导致复议机关在规定期限内受理与转送该申请,审查并处理被申请的规定。解决了困扰我们多年的对抽象行政行为监督无法启动的难题。其次,它从法律上明确了复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于信访或其他方式,而是必须在一定期限审查处理抽象行政行为的义务。不履行义务即构成失职,须承担一定的法律责任。最后,通过这种方式监督的抽象行政行为范围十分广泛,几乎襄括了除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为,特别是将部委规章以外的规定也纳入审查范围,具有十分重要的意义。可以毫不夸张地说,行政复议法的这项规定,开了对抽象行政行为实施个案法定监督的先河,为今后行政诉讼制度的改革探索出一条新路。当然,行政复议法的这项规定引发了一些新的问题,有待复议实践的进一步完善。特别是复议机关对抽象行政行为审查决定的性质及可诉性等问题仍需仔细研究。比如,国务院各部门及省政府的规定与规章应如何区别复议机关和其他有权机关审查处理违法抽象行政行为应适用什么程度,当事人又如何参与表达意见复议机关撤销了某项抽象行政行为,是否意味着行政机关依据该抽象行为对其他人实施的具体行政行为也违法如何纠正因此遭受损失的能否要求赔偿对复议机关或其他有权机关作出的有关抽象行政行为的结论有异议应如何处理能否对此提起诉讼所有这些问题,都是行政复议法实施前需要明确解释和研究的,正确处理好这些问题,必将有利地贯彻落实行政复议法关于审查抽象行政行为的规定,有利于遏制行政机关乱发文件的违法行为,真正发挥行政复议制度的监督与救济作用。笔者认为行政复议法规定的复议机关或其他有权机关对负担行政行为的审查不同于对具体行政行为的审查,严格地讲,它不是一种行政复议活动,而是由行政复议引发的对抽象行政行为的审查活动。所以,行政复议机关审查抽象行政行为的程序也不同于对具体行政行为的审查程序。但为了使这种审查活动不走过场,还应保证当事人书面或口头陈述辩论的权利,提供证据的权利,同时也应要求抽象行政行为的实施机关承担举证责任,证明其行为的合法性。复议机关经审查认为抽象行政行为违法或不适当的,有权予以撤销或改变。如果某项抽象行政行为被撤销,那么依据该抽象行政行为作出的具体行政行为也会因违法而被撤销,但依据该抽象行政行为对其他人所作的具体行政行为并不会因此而自动撤销,仍需当事人通过行政复议或诉讼方式确认具体行为违法,相应地,当事人因此遭受的损害也不可能自动得到赔偿,仍需通过国家赔偿程序获得救济。行政复议机关对抽象行政行为的处理结论不同于普通的行政复议决定,不能简单地将其视为具体行政行为,必须视处理的结论的具体情况而定。如果该处理结论是维持原抽象行政行为,当事人则应当继续对依据该抽象行政行为作出的具体行政行为寻求行政诉讼救济,不宜直接对复议机关或有权机关作出的有关抽象行政行为的审查结论提起诉讼。换句话说,此类处理结论不具有可诉性。如果复议机关撤销或改变了抽象行政行为,则依据该抽象行政行为所作的具体行政行为必然被撤销或改变。通常情况下当事人自然不会对此结果再提起诉讼。即使起诉,也只是对具体行政行为提起诉讼。(三)受行政复议制度保护和救济的权利范围进一步扩大行政复议法与行政复议条例相比,它所保护的权利范围进一步扩大。过去行政复议条例所保护的权利限于法定的人身权和财产权。该项内容体现在行政复议条例第9条第8项规定中,即公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的,有权申请行政复议。对于人身权、财产权以外的其他权利遭受侵害的,行政复议条例没有明确规定可以申请复议,这就意味着此类权利不受复议制度的保护。很显然,这是行政复议条例与行政诉讼法共同的一个缺陷。这次行政复议法一改行政复议条例的规定,将人身权,财产权概念扩大为合法权益,合法权益的范围显然要比人身权、财产权范围大许多,除了人身权、财产权外,还包括其他权益。行政复议法第6条第1款第11款规定,公民、法人或其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的,有权申请行政复议。这是一项概括性条款,也是兜底式条款。这是因为前面10类复议事项是采用列举方式规定的,这种列举并不是在同一个概念层次上的,因而不可能周延,也不可能穷尽,所以必须有一项兜底条款才能够将所有侵犯相对人合法权益的具体行政行为纳入行政复议范围。该项规定中的其他合法权益是指除上述10项行为侵犯公民、法人或其他组织的人身权、财产权外,还包括其他受法律保护的合法权益,如劳动权、受教育权、休息权、环境权、程序权(听证权)。知情权、出版、言论、集会、结社、宗教信仰等政治性权利。如果行政机关的具体行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织受法律保护的这些合法权益的,相对人也有申请行政复议权利。与行政复议条例相比,行政复议法规定的行政复议范围明显扩大。体现在这项

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