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行政法论文-行政契约的履行与执行 ------ 兼论行政契约的定义 .doc

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行政法论文-行政契约的履行与执行 ------ 兼论行政契约的定义 .doc

行政法论文行政契约的履行与执行兼论行政契约的定义壹、前言有人说之所以我国行政契约不发达,是因为没有提供行政契约的救济管道,使得行政契约往往被当作私法契约来处理,循私法契约的救济途径1,这也就是一般人常说的「公法遁入私法」的现象。现在我国新的行政诉讼法除了撤销诉讼外,还增加了确认诉讼与给付诉讼,应该已经给了行政契约救济途径,只是要如何使用这些条文,还有待澄清。本文所要处理者,除了介绍行政程序法与行政诉讼法中关于行政契约的履行与执行的问题外,还有一个比较大的企图,希望藉由救济管道的比较,再次检讨所谓的行政契约与私法契约的区别,并试图用几个最热门的议题,分析比较后,以为本文立场提供左证。为何会有这样的想法,是因为既然以前行政契约「公法遁入私法」,一样能在民事法院得到救济,那么为何学者会认为这是行政契约不发达的原因。这只能说行政契约被当作私法契约来处理,但这并不当然就会阻碍行政机关使用契约方式来履行其职务。而现在用行政诉讼法来救济,与以前用民事体系救济,真会有多大的不同吗这也是本文很质疑的一点。到底什么是行政契约,学者始终没有给我们一个明确的答案2,行政程序法中,对于行政契约的定义,采用德国模式,却在其履行方面,采用法国模式,那么究竟应该遵从何者,实在令人困惑。本文的中心思想是,区分行政契约与私法契约,一定要有实益,我将从其履行面与执行面加以分析后,再回归到其区分标准的认定上,检讨其衍生的问题。最后提出个人浅见,以供大家批评指教。贰、行政契约的争讼途径与执行一、争讼途径1.新旧法变迁在没有修正行政诉讼法以前,因为只有撤销诉讼的类型,行政契约无法利用行政诉讼法提起救济,只好比照一般私法契约,利用民事诉讼程序加以救济。在行政诉讼法通过后,第八条的给付诉讼中特别明文规定「因公法上之契约发生给付」,可提起给付诉讼,以及在第六条确认诉讼中,对于「公法上法律关系成立或不成立之诉讼」,可以提起确认诉讼。所以以前把行政契约当作私法契约来处理,利用民事法院的方式,以后都应该要用行政诉讼法由行政法院处理。事实上学者在这方面的说明,都用几行带过,好像行政诉讼法通过后,只要是行政契约都可以到行政法院解决,有欠周延。由契约所衍生的问题很多,不单只有请求履行契约义务及确认两造间法律关系存在不存在而已。既然行政程序法第一百四十九条规定行政契约在该法中所未规定者,准用民法相关的规定,那么民法中若干形成权之行使须透过法院始能完成者(例如民法第二二四条撤销诈害债权之行为),是否能向行政法院提出,大有问题。行政诉讼法中的行程诉讼,只有撤销诉讼一种,而且限于撤销行政处分,使民事法上的形成诉讼,无法至行政法院进行。此时是否仍由民事法院管辖有待实务上运作后方能得知。民法上要求形成权行使须由法院为之的条文不多,所以我们可以说大部分关于行政契约的问题,都可以到行政法院去解决。而且若从之所以要由行政法院来处理行政契约的问题,是因为其牵涉公法上的权利义务关系,其法理与民事不同,民事法院不易正确处理(此点后文将有批评),那么即便是前述形成权之行使,仍应同由行政法院处理,否则同一事件割裂为不同法院审理,极不合理。上面所举的民法第二二四条撤销诈害债权此一形成诉讼,比较正确的方式应该还是向普通法院提起,因为其所争执的诉讼标的是「有没有诈害债权行为」一事,属于民事纠纷只有当对于前提债权存否发生争执时,普通法院应该停止诉讼,待行政法院对于债权存否判决确定后,再予以审理。还有民法新增订第二二七条的情事变更原则,当事人想要增减变更原给付内容时,应该声请法院为之,也是一个形成诉讼不过行政程序法中对于行政契约的情事变更的条文(第一四六、一四七条),并没有要求要到法院为之,这样的规定是不是为了避免行政诉讼法中缺乏这种形成诉讼,不得而知。如此一来,行政契约的当事人,在自行行使了因为情事变更而允许的形成权后,有争执时,才会到行政法院用确认诉讼或给付诉讼解决。除了这两种形成诉讼外,可能还是会有一些暂时没想到的形成诉讼,届时如何处理,可能也是个问题。除了利用民事诉讼外,吴庚依旧法归纳出另外三种解决争执的方式一、由订约机关之上级机关裁决,二、由特定之仲裁机构处理,三、利用行政处分之争讼程序3。所谓利用行政处分来处理,是指当行政机关欲促使人民履约时,用通知、催告或其它方式促使人民履行,如有法规依据亦可作成另一行政处分,人民可依行政处分的方式救济,提起诉愿及行政诉讼。其实吴庚所提出的三种方式,第一种既然有法规依据可由上级机关裁决,在行政诉讼法通过后,还是应由上级机关裁决,并不会因此改变其争讼途径。而对上级机关之裁决不服者,若该特别法有明示其争讼途径,也要依其处理,否则可依行政诉讼法救济。当然,若从立法论的角度来看,这样的法规是否合理,有待商榷,毕竟既然要与人民定行政契约,就应该缓和行政机关与人民的不平等地位,而不应该由「自己人」加以裁决。而第二种类型,其实与一般私法契约可用仲裁并无不同,既然双方在契约中以特约条款约定仲裁,即不可再用行政争讼途径。问题是在该仲裁判断产生争议时,要交由何种法院处理,为一问题。若从仲裁法的规定及其立法精神来看,论断仲裁争议时并不涉及实体上问题,仅就程序问题为审查,故应可交由民事法院处理无疑。至于第三种方式,行政机关为促使人民履约而发一行政处分,使人民走向行政处分的救济途径,乃是在没有行政诉讼法第八条规定前的不得已措施,在该法通过后不应再为援用4。2.检讨行政诉讼法修正后,把行政契约的相关争议,交由行政法院来处理,这与交由民事法院来处理,有什么不同好处在哪里值得检讨一番。我想唯一的价值可能是,行政法院的法官较易认清行政契约的本质,异于一般私法契约,所以由较专业的法官判断,可以在较具备公法上的一些原理原则的认知情形下,作出最佳的判决。当然,这样的说法一定说不通,也毋庸我批评。吴庚对此有文为证「行政契约争议的解决,如在习惯上,而由普通法院管辖者,故不妨仍依民事诉讼程序处理,但此时民事法院应体认行政契约之公法性质,适用正确之法则,不能与一般民事事件同等看待,当然受民法之支配。5」那么,把争讼途径从民事改到行政法院有何实益,我就看不出来了。二、执行程序1.新旧法变迁在行政诉讼法未修正前,既然行政契约都用私法契约的路来救济,那么在执行时,应该也是用民事的强制执行法,交由普通法院的民事执行处来执行。如果是对人民的执行,当然用一般的规定,若是对行政机关的执行,可能可以用强制执行法第一百二十二条之一至之四关于对公法人财产之执行的规定来处理。不过,这四条条文是在民国八十五年修正加入的,其目的在保障政府财产不因被执行而损及公益,在修法之前并不因为没有此四条条文而对政府财产无从执行,仍得适用一般的规定。修法后,有执行必要的给付诉讼,在行政诉讼法第三百零五条规定「行政诉讼之裁判命债务人为一定之给付,经裁判确定后,债务人不为给付者,债权人得以之为执行名义,声请高等行政法院强制执行。」所以关于行政契约给付诉讼,在裁判确定后,可以以此确定之裁判为执行名义,向高等行政法院声请强制执行。但是高等行政法院并不一定要自己执行,在行政诉讼法第三百零六条第一项规定「高等行政法院为办理强制执行事务,得设执行处,或嘱托普通法院民事执行处或行政机关代为执行。」这样的设计是因为在立法当时无法预料由何者来执行较符合效率及经济原则,故为此开放之规定6。可是这样的设计却产生了一个很大的问题,因为在三百零六条第二项规定「执行程序,除本法别有规定外,应视执行机关为法院或行政机关而分别准用强制执行法或行政执行法之规定。」导致在执行程序要准用哪种法律时,居然是看执行机关为何而准用不同的法律。如果执行机关是高等法院自己的执行处或是嘱托普通法院的民事执行处执行,所准用的法律为强制执行法如果高等法院嘱托行政机关执行,准用的法律居然变成行政执行法。本文不拟细说用强制执行法或行政执行法对债务人的权益而言会有何种差异,但是可想而知一定不同,至少救济方式就不一样。当然,我不认为行政机关可以准用强制执行法的规定,毕竟强制执行法有太多的规定不适合由行政机关去「准用」。我认为解决之道应该修改第三百零六条第一项,让所有给付判决的执行,都交由法院来做,且一体适用强制执行法。因为在给付判决中,除了用行政诉讼法第八条所提起的给付诉讼,债务人可能是一般人民,此外其余的给付判决(第五条课予义务诉讼7、第七条即第八条第二项合并请求给付诉讼、第一百九十六条回复原状之处置),债务人都是行政机关,执行人当然不可能还是行政机关本身。至于用第八条给付诉讼而得到的给付判决,如果行政机关会要用这一条来起诉,表示问题应该不小(事实上一般给付诉讼会由行政机关提起的已不多见了,要获得胜诉判决的更是不多8),那么何以判决确定后又可以交由它自己执行呢而德国的规定则是,「除性质不宜者外,均准用民事诉讼法第八编强制执行的规定,并无准用行政执行法之情形」9。综上,我认为所有经行政诉讼程序而获得的给付判决,其执行程序都应该一体适用强制执行法。那么当然基于行政契约而得到的给付判决,也应该适用强制执行法。至于执行机关要由行政法院或是普通法院来做,倒是没有关系。行政程序法第一百四十八条第一项规定行政契约可以约定「自愿接受执行」条款,而该条第三项也规定,其强制执行准用行政程序法有关强制执行之规定。虽有学者认为「自愿接受执行」条款的存在,就是为了诱使行政机关多利用行政契约作为执行职务的一种选择,因其在约定「自愿接受执行」条款后,可避免将来的纷争拖延行政目的之达成,因而认为不应该准用强制执行法,而应该准用行政执行法,以加快其执行程序10。但是既然该条款是由当事人自己约定的,此一约定有无瑕疵,当然应该由别的机关加以审查,怎可由自己约定后再自己据以执行,故我认为该条规定并无不妥。不过德国法设计此一制度,的确是用行政执行法,由行政机关自己据以执行11。老师于课堂中提出疑问,认为用行政执行法,对行政机关而言,可较为有效地完成执行,为何不可适用行政执行法关于此点,或许从行政契约乃转换行政处分此点来看,似乎也很合理。目前暂时想不出反驳的理由,但是我记得老师也是赞成行政契约不可以做为行政执行法的执行名义的呀12。2.检讨不论是行政契约或是私法契约,执行时都应该要用强制执行法,就这一点来看,行政契约与私法契约也没有不同。甚至受理强制执行声请的虽是高等行政法院,但是执行时也可以交由普通法院来执行,所以就执行面而言,行政契约与私法契约也没有区别的必要。虽然有认为高等行政法院应赶紧设立行政执行处,避免将执行职务交由普通法院来做13,但其背后并没有充分的理由说明,由谁来做会有什么不同。若是基于工作量的考量来分工,其实分来分去,司法院的法官也不会变多。有问题的是,对执行程序的救济,到底要向哪个法院提起在强制执行法里,依据强制执行法第十二条提出声请或声明异议,根据司法院十九年院字第二一八号解释14,应该向受嘱托的执行法院提起,也就是说如果行政法院嘱托普通法院民事执行处执行,声请或声明异议应向该执行的民事执行处提起。但是行政诉讼法第三百零六条第三项规定「债务人对于第一项嘱托代为执行之执行名义有异议者,由高等行政法院裁定之。」其立法理由谓「于嘱托普通法院民事执行处或行政机关代为执行时,如债务人对执行名义有异议者,仍宜由为嘱托之地区行政法院自为裁定,以免发生普通法院民事执行处或行政机关对该执行名义是否成立之认定,与行政法院持相反之见解。」至于债务人异议之诉与第三人异议之诉,行政诉讼法第三百零七条有规定「债务人异议之诉,由高等行政法院受理其余有关强制执行之诉讼,由普通法院受理。」其立法理由谓「债务人异议之诉系对执行名义所示之实体请求权有所争执,此项公法上权利义务之争执,自应由高等行政法院受理。至于其余有关强制执行之诉讼,例如第三人异议之诉、参与分配之诉、分配表异议之诉,关于外国船舶优先权之诉及债权人对第三人之声明认为不实之诉等,则系就执行标的物或执行债权之归属等之争执,性质上纯属私权之争讼,自宜由普通法院受理,爰设本条,俾有依据。」为此一问题作一解答。至于嘱托行政机关执行者,是否能适用这一条,我想应该也没有问题。参、行政契约的履行一、特殊的法国法制我国行政契约的立法,在定义何谓行政契约时,选择了德国法制,但在契约履行方面,选择了法国法制15。也因此,行政契约与私法契约,就有了很大的不同。一言以蔽之,就是行政机关可以基于公共利益16,而在契约的地位上,优于一般人民。我们可从行政程序法中,关于契约履行方面的规定,一一说明法国行政契约法的精神。一、第一百四十四条,行政机关可以对人民履行契约为必要之指导与协助。此点为德国法所无,而遭留德学者批评,认为这大大违背了契约两造立于平等地位的精神,且行政机关可以藉指导之名,另发行政处分,这更是违背行政契约的精神17。不过,就指导而言,民法的承揽契约本来就有相关规定,就算行政程序法不规定,就契约的性质有指导的必要时,当然可以为指导。二、第一百四十六条,行政机关为防止或除去对公益之重大危害,得于必要范围内调整契约内容或终止契约,不过要补偿人民因此所受之财产上损失。人民对于此行政机关之片面调整认为难为履行者,也得终止契约。此条也是法国法制很重要的精神,其认为人民与国家订行政契约,可以当成是替国家履行其应尽的义务而国家对于繁杂多变的公共事务,必须随时依情势而调整,故赋予行政机关片面的调整与终止权,此乃基于「公共服务万能之原则」18所来。当然,行政机关片面调整或终止契约,当然必须给予人民补偿,而国家也的确有这个财力做为靠山,这就是「王之行为理论」19。此设计也为德国法所无,留德学者认为虽然行政机关

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