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行政法论文-行政强制措施研究 .doc

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行政法论文-行政强制措施研究 .doc

行政法论文行政强制措施研究内容摘要行政强制措施是我国行政诉讼法规定的可诉具体行政行为之一,也是我国行政强制立法过程中遇到的重要问题。但围绕行政强制措施,在我国行政法理论上和实务中,却存在较大意见分歧和模糊认识。本文认为,我国的行政强制措施是行政执法过程中采用的强制性手段,是应行政执法的需要和借鉴民诉法的规定而来。我国现行法律对行政强制措施的规定,一方面使行政执法者拥有了排除妨碍的必要手段,另一方面也使名称不一、形态各异的行政强制措施产生认识分歧的原因有法律对行政强制措施的规定留有弹性空间行政法理论对实践中使用的各种强制方法缺乏理性的总结和归纳法律引入行政强制措施时未考虑与既有概念的协调。我国的行政强制措施存在三种形态执行性强制措施即时性强制措施一般性强制措施。我国的行政强制立法对行政强制措施的处理思路是不可取的。行政强制措施是否可诉,取决于它是否为一个独立完整和已成立的具体行政行为,也取决于它与相对人权益的关系。关键词行政强制措施形态思路可诉性行政强制措施是我国行政执法实践中经常使用的手段,也是我国行政诉讼法规定的可诉具体行政行为之一。但究竟什么是行政强制措施如何理解、规范和把握行政强制措施在理论上和实务中却存在许多模糊认识。本文从行政强制立法需要出发,对行政强制措施的由来,现行法规定行政强制措施的意义和问题,现有理论对行政强制措施的认识和分歧,行政强制措施的范围、形态及其可诉性等问题展开研究。一、我国行政强制措施的由来1989年行政诉讼法颁布以前,我国现行法上没有行政强制措施这个概念。在文字表述上与行政强制措施比较接近的现行法上的概念,有宪法和地方各级人大和地方各级政府组织法规定的行政措施1,及刑事诉讼法和民事诉讼法规定的强制措施2,但其含义与现在使用的行政强制措施很少或根本没有相通之处。宪法和地方组织法规定的行政措施包含两种含义,一是指具体行政行为,其形态表现为行政主体对具体事件作单方面处理二是指抽象行政行为的一种形式,特指县级以上国家行政机关为执行本级人民代表大会及其常委会的决议或上级行政机关的决议或命令而规定的各种办法和手段,其形态表现为命令、决定、条例、决议等3。宪法和地方组织法规定的行政措施显然是一个概括性、包容性的概念。仅将其按第一种含义即具体行政行为来理解,仍然是比行政强制措施范围大得多的概念。刑事诉讼法和民事诉讼法规定的强制措施本质上属于针对犯罪嫌疑人和排除防碍诉讼行为的司法行为,与行政强制措施性质截然不同。1989年以前,现行法上虽然没有直接使用行政强制措施这个概念,但并不表明现行法上没有具体的行政强制措施方式的规定,更不表明实践中没有采取行政强制措施的行为。据统计,1989年以前规定具体行政强制措施的法律、法规为数不少4,行政强制措施的具体名称和形态也多种多样。其中限制人身自由的行政强制措施主要有对人身的强制约束、强制传唤(治安管理处罚条例),强制带回、人身搜查、人体检查(海关法),限制活动范围、强制离境(外国人入境出境管理法),强制隔离、强制立即离境(艾滋病监测管理若干办法)及人身扣留、强制实施行为、强制进入相对人处所等限制财产权的强制措施主要有对财产的查封、扣押、冻结、征缴滞纳金、强制扣款、强制拆除、强制征收、强制拍卖、以物折抵等5。这些具体的行政强制措施的存在正是行政诉讼法将行政强制措施纳入可诉具体行政行为范围的基础。继行政诉讼法之后,行政复议条例(1990年)、行政复议法(1999年)和国家赔偿法(1994年)分别将行政强制措施明确纳入可申请行政复议和可请求国家赔偿的行为范围之中。行政诉讼法颁布12年以来,各单行法律、法规对行政强制措施的规定基本沿袭行政诉讼法颁布以前的轨迹发展。根据最新统计,新中国成立到1999年,我国现行有效的法律、行政法规和部门规章共10369件,其中法律314件,行政法规1584件,部门规章8469件。在314件法律中,规定行政强制措施的有33件,占10.5在1584件行政法规中,占1.7。另据全国人大常委会法工委向十个省、自治区、直辖市发函调查,地方性法规和地方政府规章中也规定了一些行政强制措施。如河南省制定和批准的329件地方性法规中,有65件规定了行政强制措施,占19.8四川省规定和批准的155件地方性法规中,有32件规定了行政强制措施,占20.6上海市政府制定的500多件政府规章中,有26件规定了行政强制措施,占2。6上述33件规定行政强制措施的法律涉及的执法主体有县级以上各级政府和公安、国家安全、海关、环保、林业、审计、卫生、动植物检疫机关和戒严机关等。上述71件规定行政强制措施的行政法规涉及的执法主体要有工商、技术监督、城建、土地、规划、教育、民政、边防、港务监督、渔政、水产管理及商品流通部门。从上述统计数字可以看出,我国有采取行政强制措施权的行政机关比较多,行政强制措施通常是作为一种行政执法手段被使用的,行政强制措施存在领域非常广泛,存在的形式也是多种多样的。还必须看到,在我国行政管理实践中,政府针对社会、经济生活中出现的集中和突出的社会问题,经常采取集中时间、集中力量的突击行动,进行专项治理、整治和打击,如严厉打击假冒伪劣商品的行动,整顿集贸市场小摊贩的行动,扫黄打非行动,拆除(城市)私搭乱盖违章建筑的行动等等。这类集中治理行动,一般都是由国务院或者省、市政府发出通知,实行严厉查处、有效整治、决不姑息。在这类行动中,行政机关往往采取超过法定限度和范围的行政强制措施,以收加强打击力度的效果。7这类行动往往被看作行之有效的行政管理方式或手段,并因此而被频繁使用。通观行政强制措施的发展过程和具体形态,我们可以看出,行政强制措施与行政执法过程紧密联系在一起,是行政执法过程中采用的强制性手段,而且常常是行政机关作出行政处理决定的前奏和准备。从理论和行政执法的特点上来讲,行政强制措施是不可缺少的手段。当前行政执法难的现实,也使行政执法机关更加偏爱行政强制措施。这也是推动法律、行政法规、规章设定行政强制措施的现实原因。通观行政强制措施的发展过程和具体形态,也有两个问题不容忽视一是行政强制措施作为对行政强制性手段的综合概括,究竟包括哪些具体形态行政强制措施方式进而言之,各领域单行法律、法规规定的具体的强制方式,哪些应归于行政诉讼法规定的行政强制措施二是如何认识行政强制措施,是什么因素决定着行政强制措施的可诉性二、我国现行法规定行政强制措施的意义和问题由前述分析可知,我国现行法规定行政强制措施的形式有两种,一种是各个领域的单行法律、法规和规章规定的形式。这种形式的规定,一般都不直接使用行政强制措施的名称,而是使用最能直观地描述强制手段的语言和叫法,如强制约束、强制带回、限制活动范围、强制离境、强制立即离境、扣留、查封、扣押、冻结、强制扣款、强制拆除、强行拍卖等等。这种形式的规定,既是为行政机关在行政执法过程中使用强制手段提供依据,又是对行政执法实践的总结和对行政执法实践需要的回应。由前述统计数字可以看出,规定行政强制措施的地方性法规和地方政府规章,在被统计的地方性法规和规章中所占比例,多数远远高于规定行政强制措施的法律、行政法规和部门规章在所有法律、行政法规和部门规章中所占比例。这从一个侧面说明,离行政执法实践活动越近,对行政执法实际感知越深的法规和规章制定者,越容易规定行政强制措施,与此相反,中央级国家机关规定行政强制措施相对比较审慎。另一种是行政诉讼法、行政复议法(1990年颁布的行政复议条例也规定了行政强制措施)、国家赔偿法和立法法规定的形式。这种形式的规定,都是用行政强制措施概括地指称单行法律、法规和规章规定的名称不一的各种强制手段,如行政诉讼法第11条第1款第2项规定的限制人身自由或者对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施。这种规定形式是对单行法规定的名称不一、形态各样的行政强制手段的综合概括,其初衷或目的,是实现对单行法规定的这类强制性手段进行设定上的和复议、诉讼上的制约,并对其违法造成的损害后果进行国家赔偿。如果说单行法律、法规和规章规定行政强制措施是对行政执法实践需要的回应的话,那么,行政诉讼法等法律对行政强制措施的规定,则一方面可以统合名称不一、形态各异并散见于各单行法律、法规和规章中的强制手段,另一方面,也可以为行政复议、行政诉讼和国家赔偿活动实现对这些强制手段的事后制约提供明确的指向。综合分析以上两种规定形式,其意义至少有如下几个方面第一,单行法律、法规和规章对强制性手段的规定或认可,在一定程度上适应了行政执法实践的需要,也与加强行政执法的总体政策思路相吻合,并且符合强制实现法律的方式本身对力度的要求。从更广泛的意义上分析,行政执法是实现法律内容的方式之一,行政执法者在执法过程中必须拥有足以排除各种抵抗或妨碍的强制手段,否则,行政执法将不会形成任何权威,也无法实现行政执法预期的效果。从这个意义上说,单行法律赋予行政主体采取强制性手段的权力也是必须的。第二,行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、立法法对行政强制措施的规定,使名称不一、形态各异的行政强制性手段,从属性和特征上被统合到一类行为之中,并被置于行政强制措施名下,解决了理论上和立法上对该类强制性手段难以穷尽列举的困难,也解决了列举的烦琐和不周延的问题。行政诉讼法等法律对行政强制措施的规定,还在一定程度上填补了各单行法律、法规、规章重授权、疏监督的漏洞,并将这类强制性手段置于复议机关和人民法院的经常性监督之下。第三,单行法律、法规和规章的规定,与行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法和立法的规定相结合,使显得散乱的众多强制性手段有了明确的类别归属,也使行政诉讼法等法律概括、统合的行政强制措施有现实的依托。两种规定的结合,在一定程度上产生了相得益彰的效果。综合分析以上两种规定形式,也可以发现至少存在以下问题第一,行政诉讼法等法律规定的行政强制措施是作为具体行政行为的一种形式出现的。而行政诉讼法等法律规定的行政强制措施的实际所指应是行政机关对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制,并使其保持一定状态的手段,8这种强制性手段源于法律、法规和规章的规定,它或者服务于行政违法案件的查处,或者服务于行政强制执行的实现,或者服务于法律、法规规定需要即时强制的状态,也可能为其他种类的具体行政行为服务。9正是这种强制性手段的服务性,使其容易与其他具体行政行为相混淆,因为在许多时候,这种强制性手段及其使用是某一特定具体行政行为完整过程的组成部分。从作为方式、方法的强制性手段,到对众多强制性手段概括和统合的行政强制措施,是如何实现从方法、手段到具体行政行为的转化现有法律规定和现有理论的解说都存在难以自圆其说的问题。这也是在行政强制措施问题上存在众多歧见的重要原因之一。第二,既然行政强制措施是对众多行政强制性方法、手段的概括和统合,那么,从逻辑上讲,行政强制措施应该是对众多强制性方法、手段的概念抽象。对强制性方法、手段抽象概括而成的概念行政强制措施,同被抽象概括的实务原型强制性方法、手段,在根本属性上应该是同一的。如果不同一,就犯了逻辑错误。如同水果是对苹果、香蕉、桔子和梨等的抽象概括一样,水果同香蕉、苹果、桔子和梨在根本属性上是一致的。学界存在的关于行政强制措施不包括行政强制执行措施的认识,10与上述逻辑环节上的处理不当有关,我国理论界和实务界在行政强制措施问题上存在的模糊认识也或多或少与此有关。单行法律、法规和规章规定强制性方法或手段,多数重授权、疏规范和监督。行政诉讼法等法律规定行政强制措施重事后监督或救济,而对采取行政强制措施过程中的实体条件和程序条件建设,通常是鞭长莫及。这就使二者的衔接常常出现问题法院审理以行政强制措施为诉讼标的案件,常常因为缺少实体标准和程序标准而难以作出判决,这就给加快有关行政强制措施的立法提出了非常现实的要求。三、现有理论对行政强制措施的认识和分歧行政诉讼法颁布以前,行政强制措施并未引起我国理论界的关注和重视,甚至在众多的行政法教科书和专著当中都没有涉及行政强制措施11,更谈不上深入研究了。行政诉讼法将行政强制措施纳入可诉具体行政行为的范围以后,这种状态有所改变。围绕行政强制措施的含义和范围,形成了不同的认识和观点。较有代表性的有第一,认为行政强制措施是指行政机关对不履行义务的相对人采取的直接的强制措施,相当于通说行政强制执行中的直接强制12。第二,认为行政强制措施是指行政机关对不履行义务的相对人采取的各种强制手段或方法,包括直接、间接强制措施,换言之,行政强制措施就是行政强制执行措施13。第三,认为行政强制措施是指行政机关为实现行政管理目的而采取的各种强制手段,既包括强制执行措施,也包括强制预防、强制保全、强制恢复、强制制止措施不仅指直接强制,还包括间接强制不仅包括依一般程序实施的强制措施,还包括即时的强制措施。14第四,认为行政强制措施是指国家行政机关或者法律授权的组织,为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果,或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身自由、财产予以强行限制的一种具体行政行为,也被称为即时强制。15第五,认为行政强制措施是行政机关为了预防、制止或控制危害社会的行为发生,依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制,使其保持一定状态的手段。行政强制措施与行政强制执行即时强制都带有强制的共性,但三者是有区别的三种强制形式。16上述观点的提出,不仅丰富了理论界和实务界对行政强制措施的认识,而且为进一步研究和探讨行政强制措施奠定了基础和提供了条件。分析、比较各种观点,可以发现,其共同点有如下两个方面第一,不论是以强制手段,还是

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