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行政法论文-行政法学视野中的“经济法”——— 经济行政法之论.doc

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行政法论文-行政法学视野中的“经济法”——— 经济行政法之论.doc

行政法论文行政法学视野中的经济法经济行政法之论内容提要经济法与行政法的关系问题多年来一直是法学界关注的热门话题,但以往对这一问题的讨论多集中在经济法学界,本文则试图从行政法的角度去认识及分析经济法的性质及地位。因国家干预经济关系论(又称经济管理关系论)为目前经济法学界主张的基本观点,因而,本文围绕这一观点展开分析。文章认为在市场经济条件下,国家干预经济的本质是行政权的作用,凡基于国家行政权作用所形成的社会关系本质上都属于行政关系,为行政法的调整对象,因此,以国家干预经济所形成的经济管理关系作为调整对象的经济(行政)法在法律属性上为行政法的组成部分,为部门行政法在内容上由宏观调控法、市场管理法、国土资源及国有资产管理法三部分所组成。关键词经济法行政法经济行政法经济管理关系行政关系自经济法在我国产生起,有关经济法的性质、地位及其经济法与行政法的关系一直是法学界久盛不衰的话题,但至今为止对这些问题的讨论多集中在经济法学界,本文则试图从行政法学的角度去认识经济法,分析经济法与行政法的关系。一、对经济法学界关于经济法及其行政法关系认识的析评1986年中华人民共和国民法通则的颁布,宣告了以纵横统一论为基础的大经济法的解体,尽管自此以后经济法学界仍有个别学者坚持以纵横统一论作为经济法的基础理论①孔德固纵横统一论是科学的经济法基础理论,政法论坛1997年第1期。,但属经济法学研究中的个别理论现象,多数学者转向经济管理关系论,将经济法定义为政府管理经济的法律②李中圣经济法政府管理经济的法律,吉林大学社会科学学报1994年第1期。,将经济法的调整对象界定为国家调节社会经济过程中发生的社会关系,即国家经济调节管理关系③漆多俊主编经济法学,武汉大学出版社1998年版,第11页。,有学者甚至得出这样的结论在经济法学研究中,人们的最大共识莫过于经济法应调整经济管理关系的判断,并认为把经济法的调整对象概括为经济管理关系,体现了社会主义国家管理经济的职能,也符合经济法的本来含义①王保树市场经济与经济法学的发展机遇,法学研究1993年第2期。.因此,经济法学在近十多年特别是1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来的理论研究中,经济管理关系论基本上占据了经济法学研究的统治地位,成为经济法学研究中代表性的理论基础②经济法学界关于经济法的基本观点很多。在诸多观点中,以经济管理关系论最具代表性,其他的观点或难引起理论界的共鸣,或为经济管理关系论的不同表述方式,所以,本文以经济管理关系论为基础展开讨论,其他的观点不再一一评析。.由于经济管理关系论将经济法的调整对象界定为经济管理关系,因此,什么是经济管理关系或者说经济管理关系的本质是什么这是经济法学界集中讨论的一个问题。在1992年以后,经济法学界逐渐从争执不休的状态中摆脱出来,从市场经济与国家干预的角度去认识和把握经济管理关系,把经济管理关系的本质理解为国家干预经济所形成的经济关系。但是,国家干预经济所形成的经济管理关系是否都属于经济法调整对象的范围呢对此,经济法学界分歧较大有的认为所有的经济管理关系皆属于经济法调整的范围③谢次昌论经济法的对象、地位及学科建设,中国法学1990年第6期。,有的认为笼统地讲经济法调整所有的经济管理关系是不妥的,因为经济管理关系中还包含有行政管理关系,而行政管理关系应由行政法调整,经济法只应调整部分经济管理关系④王保树经济体制转变中的经济法与经济法学的转变,法律科学1997年第6期。.但哪部分经济管理关系应由经济法调整经济法学界意见又不一致有的认为经济法调整的是国家以公有财产和公共利益代表人的身份参与市场经济活动所形成的纵向经济关系⑤尹中卿社会主义市场经济法律体系框架初探,法学研究1993年第6期。,有的则根据国家经济管理手段的不同把国家的经济管理划分为直接管理和间接管理,认为在直接管理领域发生的经济管理关系,本质上是一种以权力从属为特征的行政关系,这部分管理关系应由行政法调整,而在间接管理领域发生的经济管理关系,则是一种非权力从属性的经济关系,这部分经济管理包括宏观调控经济关系和市场管理经济关系两个方面,它们才是经济法的调整对象⑥同④。,还有的学者认为,经济法调整的仅仅是间接宏观调控性经济关系⑦王希圣经济法概念新论,河北法学1994年第2期。,等等。所以,尽管经济法学界多数学者主张或赞同经济管理关系论,但学者们对作为经济法调整对象的经济管理关系的理解和认识并不一致。将经济法的调整对象界定为经济管理关系,虽然将经济法与民商法区分开来,但与行政法的调整对象行政管理关系发生了碰撞,所以,经济法学界在诠释这一基础理论的同时一直致力于经济法与行政法关系的讨论,力图将经济法从行政法中分离出来。(一)在经济法学界,学者们大多从以下诸方面阐述经济法与行政法的区别1经济法与行政法的调整对象不同从调整对象的角度区分经济法与行政法,这是经济法学界集中讨论的一个方面。但由于学者们对经济法所调整的经济管理关系的性质及其范围缺少统一认识,因而,在讨论作为经济法调整对象的经济管理关系与作为行政法调整对象的行政管理关系之间到底有哪些本质的不同和区别时其观点亦各不相同。从总体上说,凡主张经济法应调整所有经济管理关系的学者多依据管理内容有无经济性而将国家的管理关系分为经济性的管理关系和非经济性的管理关系,认为行政法调整的是非经济性的管理关系,而经济法调整的则是经济性的管理关系,从而依据调整对象是否具有经济内容而将经济法与行政法区分开来①刘国欢经济法调整对象理论的回顾、评析与展望,法律科学1996年第1期梁慧星等经济法的理论问题,中国政法大学出版社1986年版,第213页。.凡主张经济法只调整部分经济管理关系的学者则多从作为经济法调整对象的经济管理关系与作为行政法调整对象的行政管理关系(包括部分经济管理关系)的不同法律属性方面去分析两者的不同和区别,他们从传统的行政管理理念出发,将行政管理关系理解为一种直接的、以命令服从为特征的隶属性的社会关系,因此,在经济管理领域,如果经济管理关系是依据行政命令而发生的,是一种直接的管理关系的话,那么,这种管理关系就是一种仅具经济外壳的行政关系,它应由行政法去调整相反,如果经济管理关系的发生根据不是行政命令,而是普遍性的调控措施、间接的调节手段,那么,这种宏观的、间接的、非权力从属性的经济管理关系应由经济法调整,因为这种经济管理关系与一般的行政管理关系有着本质的不同②王保树市场经济与经济法学的发展机遇,法学研究1993年第2期。.2经济法与行政法的调整手段不同基本的看法认为行政法主要依靠直接的调整方式作用于管理对象,而经济法则主要采用间接的调整方式③徐中起等论经济法与行政法之区别,云南学术探索1997年第5期。行政法主要采取单一的以行政命令为主的行政手段,而经济法的调整手段主要体现为普遍性的调控措施,体现为财政、税收、金融、信贷、利率等经济手段的运用,经济法发生作用的主要方式是通过充分发挥经济杠杆的调节作用引导市场经济的发展④李中圣关于经济法调整的研究,法学研究1994年第2期徐中起等论经济法与行政法之区别,云南学术探索1997年第5期。.从而以经济管理的方式是经济手段还是行政手段作为区分经济法与行政法的标准之一。3经济法与行政法的法律性质不同在经济法学界,有学者引证英美法系国家行政法的观念而将我国的行政法定性为控权法、程序法、管理管理者之法,认为行政法并不重在经济管理中的经济性内容,它重在经济管理中的程序性内容,并以行政程序监督权力的行使,防止权力的滥用而经济法既不是也无需是控权法,经济法最关注的是用以干预经济的调控政策、竞争政策是否得当,并认为对作为经济法主体的行政机关制定这些经济政策的行为进行控制是荒谬的⑤同③。.这种观点将经济法视为一种实体法、授权法。此外,还有学者从行政法与经济法所追求和实现的价值目标、行政法与经济法产生的不同历史背景等方面去分析经济法与行政法的不同认为行政法所追求和实现的是国家利益,而经济法所追求和实现的是社会公共利益行政法是在资产阶级革命胜利后在法治国、依法行政的理念下产生的,是政治法,而经济法则是生产社会化和垄断的产物,它产生于自由资本主义竞争向垄断过渡的阶段,是国家干预经济的结果在我国,行政法是计划经济的产物,是计划经济的法律代名词,它无法承担起管理市场经济的任务,对市场经济的干预和管理只能依赖经济法,实质意义上的经济法是市场经济的产物,等等。(二)经济法学界在讨论经济法以及其与行政法的区别时以下问题值得一提1在关系到经济法地位的一系列基本问题上至今没有形成共识具体表现在(1)在经济法的调整对象方面,如前所述,尽管经济法学界多数学者赞成经济管理关系论,但作为经济法调整对象的经济管理关系到底具有哪些本质特征以及它与作为行政法调整对象的行政管理关系之间有哪些实质性的不同和差异至今未能解释清楚,至于不赞成仅以经济管理关系作为经济法调整对象的观点就更多、更杂。因此,经济法的调整对象到底是什么,这实际上是经济法学界讨论至今仍未能解决的一个基本问题。(2)在经济法的调整方式上,尽管多数学者将经济法的本质特征定性为国家干预经济之法,但是,国家干预经济(经济管理)的方式或者说国家之手有哪些具体表现形式说法不一有的认为,国家之手有三种基本动作即强制、参与和促导①刘国欢经济法调整对象理论的回顾、评析与展望,法律科学1996年第1期梁慧星等经济法的理论问题,中国政法大学出版社1986年版,第213页。,有的认为国家干预经济的方式有两种,一种是非法律手段(包括价格、税收、工资等和行政手段如国有化和计划),一种是法律手段②王保树市场经济与经济法学的发展机遇,法学研究1993年第2期。,有的认为国家干预经济的方式是普遍性的调控措施③徐中起等论经济法与行政法之区别,云南学术探索1997年第5期。,还有的认为国家干预所使用的是一系列具有充分弹性的经济手段④同①,目录第15页。,等等。(3)在经济法的体系结构方面,对经济法调整对象及调整方式的不同认识导致经济法体系构架上的分歧与混乱有的认为经济法应由市场障碍排除法、国家投资经营法、国家宏观调控法及涉外经济法所构成⑤同③。,有的认为经济法主要包括市场管理法和宏观经济管理法两方面⑥,还有的认为经济法仅是指宏观调控法⑦王希圣经济法概念新论,河北法学1994年第2期。,等等。2理论研究中存在着理论与实践的脱节及研究方式上的牵强附会具体表现在(1)不少学者一方面坚持认为经济法调整的是宏观的、间接的经济管理关系,财政、金融、税收及其他普遍性的调控措施和经济手段才是经济法作用的主要方式,是经济法与行政法的本质区别,另一方面又将市场管理法纳入经济法的体系范围,并将竞争法视为经济法的龙头与核心,而在市场管理法中,无论是竞争法、价格法还是其他的管理法,立法上都是直接授予经济行政管理机关以监督检查权、处理处罚权,这些监督检查权、处理处罚权无一不是行政法上以直接管理为特征的行政手段。(2)由于经济法学界一再试图将经济法作为一个独立的法律部门去研究,因而,在实际研究中唯恐触及行政法的内容,为了以示与行政法的区别而不得不在具体的研究中标新立意。譬如在阐述经济管理法律关系时,为了以示与行政法律关系的区别而将行使经济行政管理权的行政机关及其他行政主体称之为经济法主体,将行政主体在经济行政管理中的职权与职责称之为经济法主体的权利与义务⑧张守文等市场经济与新经济法,北京大学出版社1993年版,第133139页。,将行政主体在经济管理活动中对经济主体及个人实施的罚款、责令停产停业、没收违法所得、吊销许可证和执照等行政处罚称之为经济法律责任,将经济组织与个人不服行政主体作出的具体行政行为引起的诉讼称为经济诉讼,甚至建议制定统一的经济责任法和独立的经济诉讼法①杜飞进论经济责任,人民日报出版社1990年版,第192195页。.3对行政法特别是我国行政法的本质特征存在着重大的认识上的误解具体表现在(1)关于行政管理关系本质特征的误解。不少学者将行政管理关系理解为一种单一的、机械的、直接的、以命令服从为特征的隶属性社会关系,并得出结论认为这种社会关系只适用于计划经济体制下政府对经济的管理而不适用于市场经济体制下政府对经济的管理,市场经济体制下政府对经济的间接管理关系需要由经济法去规范和调整。(2)关于行政法手段的误解。与对行政管理关系的误解相联结,不少学者将行政法手段等同于行政手段,又将行政手段简单地理解为行政命令,同时将经济手段等同于经济法手段,是经济法作用的体现,并以示与行政法相区别。(3)关于行政法价值目标的误解。有学者将行政法所追求和实现的价值目标简单地归结为国家利益,认为行政法的直接目的就是为了满足国家利益的需求,而经济法所追求和实现的是社会公共利益。(4)关于行政法本质特征的误解。有的学者置我国行政法上诸如治安行政管理、工商行政管理、税收征收管理、城市建设管理、资源环境保护、司法行政管理、教育科技文化管理等方面的行政实体法、管理法于不顾,而片面地依据英美法系行政法的理念将我国的行政法定义为控权法、程序法、管理管理者之法,从而将作为我国行政法组成部分的行政管理法分割出去,并将作为行政实体法一部分的经济行政管理法纳入经济法的范畴。二、经济(行政)法的实质及其法律属性如果将经济法定性为调整经济管理关系的法律规范,那么这种意义上的经济法实际上就是经济行政法,对此学界早有论及②梁慧星等经济法的理论问题,中国政法大学出版社1986年版,第196213页。.但关于经济行政法的性质及其法律属性经济法学界与行政法学界在认识上存有较大分歧经济法学界认为,经济行政法是与行政法相并列的一个独立的法律部门,行政法仅是经济行政法形成过程中的一个渗透因素③王保树关于经济法与行政法关系的思考,法学研究1992年第2期。而在行政法学界看来,经济行政法不构成一个

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