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行政法论文-行政法对民、刑法的规范效应.doc

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行政法论文-行政法对民、刑法的规范效应.doc

行政法论文行政法对民、刑法的规范效应壹、前言公法、民法与刑法鼎足而立的三分之势,已是当今我国法学公认的现实。由于这三大实定法领域各自都有其目标、架构、基本原则、评价标准、制裁手段与救济途径,所以如何尽可能清楚地划分公、私法的界限,一直是学界奋力不懈的一个议题。然三大法领域在各自独立、区分的前提下,仍有相互连结、交织现象。这种相互连结、交织现象是多面向的民法与刑法可能对公法产生规范效应,公法也反过来可能对民、刑法产生规范效应。本文关注重点限于行政法对民、刑法的规范效应。到底甚么是行政法对民、刑法的规范效应简言之,指行政对社会生活事实的规制,也拘束民事法与刑事法领域的决定,也就是说,行政就社会生活事实所为之规制,民事法院与刑事法院只能把它当作一个既成事实,承认其存在,不得作出与其相抵触的决定。在此理解下,难怪德国学说也往往把行政法对民、刑法的规范效应,又称之为行政法对民、刑法的「预先决定效应」(Vorgabewirkung)。一般而言,如行政法规作为民法的构成要件要素(民法第一八四条第二项)、规制私法的行政处分影响私法法律关系的产生、变更与消灭(如公平法第十一条许可事业结合)、行政法规作为刑法构成要件要素(如常见的空白刑法法规)、行政法义务之违反作为刑法构成要件要素(如公平法第三十六条)等等,都是行政法对民、刑法产生规范效应的适例。基本上,从法秩序一致性原则(GrundsatzderWiderspruchsfreiheitderRechtsordnung)、体系正义,乃至信赖保护、权力分立等宪法原则出发,都可以证立行政法对民、刑法之规范效应的正当性。但从另一个角度来看,每一个法秩序的部分领域均分担不同的规范任务,各自追求不同的目的,所以当他们各自的行为指示彼此之间产生不一致,也就不仅不是不能想象而已,甚至还有其存在正当性。在此不同观点的相互激荡下,难免就导致比方说行政法所明白允许的行为是否也会构成民事与刑事的不法(如排放废气未违反法定排放标准,仍造成邻人损害,应否负民法损害赔偿责任),或单纯不服从行政处分作为刑事制裁的构成要件,该行政处分对法官是否有何种程度的拘束力(如审理违反水污法第三十六条规定,经主管机关命停工而不停止之刑事案件,法官可否审查命停工之行政处分的适法性)等之问题,就显得棘手,在许多情形甚至还成为行政法学者与民、刑法学者壁垒分明的争执焦点所在。在我国,由于公、私法如何区分,向来是行政法学传统研究重点,相对的,公、私法相互交织与连结的相关问题,则较少受到学界青睐,以致前揭问题在我国长期以来一直未获厘清,对法安定性造成重大危害。本文之作,期待能增加大家对此问题领域的了解,也期待能拋砖引玉,引发更多人对此问题的关注与研究。由于行政法对民、刑法的规范效应所衍生的问题颇为复杂,所以本文的讨论志不在对问题的全面搜索,只能选择性地针对几个较常碰到的争点提出探讨,在此核先叙明。贰、行政法对民法的规范效应一、规范效应类型1.法规命令作为民事法律关系的构成要件民法第一八四条第二项规定,「违反保护他人之法律,致生损害于他人者,负赔偿责任。但能证明其行为无过失者,不在此限。」法条所称「保护他人之法律」,几乎都是公法规范,且其范围非仅止于立法院通过,总统公布的法律而已,甚至还包括法规命令。例如最高法院66年度台上字第1015号判例就指出,交通部会同内政部依道路交通管理处罚条例第九十二条所订定之道路交通安全规则第一百二十二条第一款及第一百二十八条分别规定「脚踏车载物宽度,不得超过把手」,「慢车包括脚踏车在夜间行车,应燃亮灯光」,倘行为人夜间乘脚踏车未燃亮灯光,而其后载竹篓复超过规定宽度,即系违反前述保护他人之法律。此外,民法第七十一规定,「法律行为,违反强制或禁止之规定者,无效。」法条所称强制或禁止之规定亦多属公法规范,据实务看法,该「强制或禁止之规定」除指法律以外,也包括法规命令在内,「民法第七一条因而成为连系私法与公法的管道,具有使公法进入私法领域的功能。2.行政处分影响民事法律关系的发生、变更或消灭这种规范效应类型,学说多称之为规制私法的行政处分或形成私法的行政处分。这类行政处分,其目的有在促成私法关系之产生者(如许可、核准或认可某私法契约),也有在变更私法关系之内容者(如强制减定房租),甚至也有在消灭私法关系者(如注销耕地租约、撤销人民团体决议)。此外,德国法尚有一种以行政处分之作成排除民法特定请求权之行使的类型,例如联邦防止有害物质侵入法(Bundesimmissiossschutzgesetz)第十四条规定,放射性设施营运许可执照的核发,可以排除邻人根据民法的妨害防止与除去请求权之行使。德国原子能法第七条第六项与航空法第十一条也有类似规定。另一适例则是德国联邦行政程序法第七十五条第二项,据其规定,一旦确定计画之裁决告确定,第三人就不能再根据民法请求中止计画之执行,或请求废弃或变更设施,或请求停止使用设施。我国似还没有这种排除民法请求权之行使的规定。3.行政法作为民法规范的解释准据还有一种规范效应类型,即援引行政法的规定作为民事法概括条款的解释准据。例如民法第七百九十三条,「土地所有人,于他人之土地有煤气、蒸汽、臭气、烟气、热气、灰屑、喧嚣、振动、及其它与此相类者侵入时,得禁止之。但其侵入轻微,或按土地形状、地方习惯,认为相当者,不在此限。」认定气响侵入属「轻微」或「严重」,或是否「按地方习惯认为相当者」,一般认为可以以空气污染防制法与噪音管制法授权主管机关所定管制标准作为解释这些概括条款的参考。此外,行政法规赋予人民的公法上权利,例如水权与采矿权等,也可以用来诠释民法第一八四条第一项的「权利」。最后,由于基本权对包括民法在内的一切下位阶法规的放射作用,所以民事法院解释例如民法第七十二条的公序良俗与第一八四条第一项的善良风俗等概括条款时,也应参酌宪法基本权的规定作解释。这种现象我们称之为宪法对民法的规范效应,算是广义的公法对民法的规范效应。不过本文关注焦点还只是在于行政法对民法的规范效应。二、争点1.行政处分作为私法关系的构成要件,法院可否审查当行政处分依法作为私法关系的构成要件时,解决私权争端之民事法院应否受该行政处分所拘束对此问题,在涉及自耕能力之认定,我国最高法院采的似乎是否定说按,根据旧土地法第三十条之规定,私有农地所有权之移转,其承受人以能自耕者为限。而地政机关受理农地所有权移转登记之申请,依旧土地登记规则第八十二条第一项第一款前段之规定,系凭申请人户籍所在地之乡(镇、市、区)公所核发自耕能力证明书为认定承受人具有自耕能力之依据。总之,承受人有无自耕能力,系由核发自耕能力证明书之乡(镇、市、区)公所负责认定。且核发之自耕能力证明书,其法律性质属行政处分。则在涉及私有农地所有权移转之私权争执,民事法院须否受该自耕能力证明书之拘束最高法院分别在86年度台上字第1315号判决与87年度台上字第910号判决明白表示,关于自耕能力之证明,系属事实认定问题,其立证方法,非以乡、镇、市、区公所核发之自耕能力证明书为唯一之证据。即令已取得自耕能力证明书,法院仍应就各具体个案,斟酌全辩论意旨及调查证据之结果,就其是否具有自耕能力为实体之认定。法院究竟应否受行政处分之拘束,所涉及的其实即是行政法学上所称的行政处分的构成要件效力(Tatbestandswirkung)。所谓行政处分的构成要件效力,指除非该行政处分有明显、重大的违法瑕疵,否则民事法院必须受该行政处分的拘束,不得自行审查其适法性,换言之,民事法院必须把行政处分当作一个既成事实,承认其存在,并纳为自身判决的一个基础构成要件事实。行政处分之所以对民事法院亦拥有拘束力,乃是根据权力分立原则的要求而来。因民事法院既专职私权纷争之解决,而不在行政处分适法性之审查,则除非宪法或相关法律例外明文赋予民事法院对行政处分有审查之权限,否则倘径允许民事法院得自行对行政处分的适法性作实质审查,自难以在权力分立面前站得住脚。何况对行政处分有不服者,法律原订有诉愿与行政诉讼制度供救济用,是倘允许民事法院得自行审查行政处分的适法性,则既有司法二元制度岂不形同具文总之,从行政处分的构成要件效力观之,前揭最高法院判决对一个不具明显重大瑕疵的行政处分,仍作实质的适法性审查,实难谓妥当。不过学说也有支持前揭最高法院之见解者,理由在于,乡(镇、市、区)公所核发自耕能力证明,所依据的只是一纸内政部所颁的「自耕能力证明书之申请及核发注意事项」,其性质仅属行政规则,并无法律依据,因而乡(镇、市、区)公所核发自耕能力证明,并非其法定专属管辖,也因而不能拘束其它机关,特别是普通法院或行政法院。这种看法不能说没有说服力。不过前揭最高法院判决,明显不是以乡(镇、市、区)公所的认定欠缺法律依据为由,才对该行政处分的适法性作实质审查的。且释字第379号解释也间接肯定乡(镇、市、区)公所核发的自耕能力证明,对另一行政机关地政机关拥有拘束力,至于乡(镇、市、区)公所对自耕能力之认定是否获有法律之授权,并不在大法官考量范围之内。但无论如何至少可以确定的一点是,随着法治的日趋进步,以行政规则作为行政处分的「法源依据」的情形,几乎不再会有出现之可能。则以欠缺法律依据来证成行政处分不能拘束普通与行政法院的论点,将渐失现实意义。2.官署的许可,是否排除民法请求权之行使在这里我们要问的问题是,获得行政官署许可的行为,民事上是否仍可能被认定为违法例如依法获有建筑许可执照之行为,邻人是否仍可能根据民法第一八四条或第七百九十三条主张损害赔偿请求权或气响侵入禁止请求权如果法律明文规定官署的许可可以排除特定私法请求权之行使,如前述德国联邦防止有害物质侵入法第十四条、原子能法第七条第六项、航空法第十一条与联邦行政程序法第七十五条第二项的情形,答案固清楚不过,未明文排除的情形,如我国目前情形是,才是问题焦点所在。在未有明文排除之情形,德国学说有主张亦可排除者,例如RüdigerBreuer就认为只要行政处分一日存续,它就具有形式上的形成效力,可以排除或限制私法请求权之行使。实务则率皆认为,除非法律有明文规定官署的许可可以排除特定私法请求权之行使,否则私法请求权之行使不受影响。我国最高法院86年台上字第766号判决谓「水利法第七十二条之一第一项规定『设置穿越水道或水利设施底部之建造物,应申请主管机关核准,并接受施工指导。』系指穿越水道或水利设施底部之建造物,应申请主管机关核准,然不排除土地所有人依民法第七百八十七条前段规定主张袋地通行权。」其虽未详述理由,但显然也是采否定说。基于下列理由,本文认为,除非法律明定官署的许可可以排除第三人特定民事请求权之行使,否则行政处分的作成(例如建筑许可执照的发给),并不影响第三人,乃至行政处分相对人自己的民事法上权利的主张(1)主管机关决定发给执照与否,基于管辖权之分配,根本就不许,也没有能力审查民法的情况,所作决定也当然就影响不了民事法律关系。(2)如果我们概括地认定官署的许可会影响第三人私法请求权的行使,可能会有违宪的顾虑。因在法律明定官署的许可可以排除第三人特定民事请求权之行使的情形,立法者都有补偿第三人的配套措施,现如果我们欠缺法律明文,依然认定第三人的请求权也受到影响,不啻意谓第三人的请求权可以未经任何补偿地遭到牺牲。但在所谓派生的私法derivativesPrivatrecht,也就是行政法规之违反可以导出私法效果的情形,就不一样。例如建筑法关于建筑物与建筑物间的间隔规定,性质上属民法第一八四条第二项所称之「保护他人之法律」,故一般而言,兴建建筑物逾越法定间隔,构成违反保护他人之法律,倘致生损害于他人,应负赔偿责任。但如果主管机关于特定例外情形许可起造人得免除间隔规定之限制,该许可就有排除民法第一八四条第二项损害赔偿请求权之行使的效力,换言之,此时民事法院就必须受该许可的拘束,不能自行否定该许可的效力,再以违反保护他人之法律为理由而承认他人的损害赔偿请求权,因为该「保护他人之法律」在该具体个案已因官署的许可而失效,而该他人的损害赔偿请求权也因失去附丽而连带消灭。3.符合公法规定之行为,是否仍可能负民法上损害赔偿责任另一个类似的问题,符合公法规定之行为,是否仍可能负民法上损害赔偿责任例如工厂排放空气污染物,符合环保署依空气污染防制法公告之排放标准,但如果仍造成邻人损害,邻人对其是否仍能主张侵权行为损害赔偿请求权排放标准属民法第一八四条第二项所称保护他人之法律,一般并无异议,故遵守排放标准,至少可以确定不构成第一八四条第二项的侵权行为责任。但是否仍能免除同条第一项前段之责任在缠讼经年的莺歌镇陶瓷厂空气污染纠纷中,各审法院见解不一,第二次更审判决(高等法院74年上更(二)字第229号判决)认为,被告工厂既已遵守环保标准,并无故意过失,自不负损害赔偿责任。然最高法院75年度台上字第588号判决认为,排放之污染物未超过政府公告之标准,仍无法排除其有损害农作物之可能,在此情形下,被告工厂未设置回收设备,怠于防范,能否认其无故意过失,亦非无疑。但第四次更审判决(高等法院76年重上更(四)字第27号判决)仍坚持认为,被告工厂所排放废气既合乎法令规定,即难指其无回收设备即有过失,且未逾法定标准,自属轻微,依据民法第793条但书规定,气响侵入轻微,或按土地形状、地方习惯,认定相当者,土地所有人不得禁止他人为之,因此本案尚难推定为有过失。最高法院83年台上字第2197号判例则明确表示,「空气污染防制法系行政法,其立法目的,仅在维护国民健康、生活环境,以提高生活品质,此观该法第一条之规定自明。故

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