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行政法论文-行政法的“平衡”及“平衡论”范畴.doc

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行政法论文-行政法的“平衡”及“平衡论”范畴.doc

行政法论文行政法的平衡及平衡论范畴内容提要不同领域的平衡范畴有不同的涵义,行政法的平衡范畴主要有两方面的涵义状态和方法。行政法的平衡状态是行政机关与相对方之间形成的兼容非对等性的权利抗衡状态,是行政法的最优化状态。平衡同时是实现行政法最优化状态的一种方法,在行政法的立法,解释及适用领域具有重要意义。平衡论是有关行政法本质的理想体系,由最基本的理论主张和一系列关于行政法基本理论问题的观点组成。平衡论作为行政法的一种理论主张提出后,1一些学者一直在作完善这种理论的努力,力图使之有助于行政法理论的科学化并推动中国行政法制的进步。平衡论引起了行政法学界的关注,不少学者就平衡论作了一定的评价。这些理论上的探讨,有利于行政法的平衡理论进一步深化。由于平衡论尚不成熟,有些学者对这种理论,特别是对平衡及平衡论范畴不太了解,甚至有所误解。2故而,我们认为有必要对这两个核心范畴作进一步的界定、解释和补充。一、关于法学领域的平衡范畴在不同领域,平衡有不同的涵义。一般而言,平衡是指矛盾双方在力量上相抵而保持一种相对静止的状态。矛盾双方的力量是此消彼长的,绝对静止的状态不可能存在,也就是说,世界上没有绝对平衡的事物,平衡总是相对的。但是,不存在绝对平衡并不等于人们追求平衡并努力保持相对平衡是错误的。在一定意义上讲,平衡和平等、和谐、统一相一致,而后者正是人类追求的一般的价值目标。平衡作为一个法学范畴,3较多地见于法理学和民商法学的论著。人们在阐述与法律的正义性和公平性有关的问题时,常常使用这个范畴。在美国学者赫克(PhilippHeck)的利益法学理论中,利益平衡便是他的学说体系中的一个重要范畴。4六十年代,日本学者加藤一郎提出了一种重要的法律解释方法论--利益衡量(平衡)论。5在较少涉及公共权力和公共利益的私法领域,使用平衡范畴比较容易为人们所接受,因为私法所调整的是一种既平等又对等的权利义务关系,平衡较之正义、公平等范畴更为具体和形象。相比之下,在行政法领域平衡范畴的使用者要少一些。按照传统的行政法理论来看,在行政领域的法律关系主体之间寻找某种平衡是难以想象的。尽管如此,还是有一些学者在他们的论著中涉及这个范畴。英国学者韦德(HWade)在分析英国行政和宪法的关系时指出全部行政法可以被认为是宪法的一个部门,它直接发源于法治和议会主权的宪法原则。行政法对于决定国家的权力和公民的权利的平衡作出很多贡献。6韦德在解释行政法作用的同时,充分肯定了国家权力和公民权利之间保持平衡的宪政意义。日本学者小林节在其新著宪法特别讲义中专设一章利益衡量论,用以论述当公共利益和私人利益发生冲突的时候,在司法审查中应如何进行利益平衡及平衡的标准等问题。7还有一些学者,如我国台湾的史尚宽、日本的南博方等也曾论及这个范畴。8平衡范畴从私法领域进入行政法领域,并不是一个范畴借用的问题。一方面,这标志着人们正逐步接纳行政法理论的一种新的观念无限度地控制行政权力或过于强调管理者的权力都是失之偏颇而与现代法制相悖的。另一方面,这也反映了世界各国行政法在近几十年里发生的变革消极行政的萎缩和积极行政的拓展行政合同和行政指导逐步兴起行政程序立法不断加强立法、法律解释及适用中更多地考虑平衡因素利益平衡逐步成为弥补制定法和判例法缺陷的重要方法等等。平衡范畴被不同国家的不同学者用于不同的场合,其具体涵义是不相同的,公法的平衡范畴和私法的平衡范畴也不一致。基于平衡范畴的理论意义,十分有必要对行政法领域的平衡范畴加以界定和论证。二、行政法的平衡范畴笔者认为,对于行政法的平衡范畴可以从两个方面来认识。①平衡是对行政法关系主体的权利义务状态的一种概括。9运作良好的法律状态(法律关系主体的权利义务状态)对于一个谋求公正、和谐的社会来说,是非常重要的。正如亚里斯多德所说的,法应是使事物合乎正义的一个中道的权衡,10维持事物的平衡是法律的本质所在。平衡应是法律的最优化状态,也应是行政法的最优化状态。②平衡同时是实现行政法最优化状态的一种方法。由于行政法的最优化状态不可能自然生成,这就需要人们能动的采用一定的方法去实现这种状态。平衡,包括利益平衡等便是实用而有益的行政法方法。(一)作为状态的平衡范畴平衡状态在私法中要比在行政法中理解起来方便得多。私法关系是一种对等的法律关系,主体双方的法律地位完全平等,都享有权利并承担义务,而且权利和义务等量、互为内容。11平稳状态对于私法而言,显得简单而理所当然。行政法的平衡状态则要复杂得多,涉及国家权力和公民权利的对立统一、公共利益和私人利益的公平配置、国家机关的职权与职责的对应、国家权力之间的制约与监督等等问题。行政法关系具有其他部门法律关系所没有的特点(1)法律关系的主体是不同性质利益的代表者。如行政机关是公共利益的主要代表者,相对方则往往代表私人利益。(2)法律关系的权利义务内容主要表现为行政权力和公民权利的关系。行政权力是一种特殊的权利,它源于公民权利又必然和公民权利相冲突,并受到公民权利的约束。12(3)主体之间的权利义务关系既不互为等量也不互为内容,在具体的法律关系中总具有非对等性。基于行政法关系的这些特点,笔者认为,作为状态的平衡范畴的基本涵义是行政机关和相对方以各自拥有的权利与对方相抗衡的状态。由于平衡状态和行政领域法律关系的非对等性以及行政法的不平衡状态有密切关联,为了便于分析,我们通过它们之间的比较来进一步阐述平衡范畴。1.平衡状态与法律关系的非对等性。非对等性是行政领域的法律关系区别于其他部门法律关系的重要特征。世界上任何一种行政法理论都不会去否定行政领域法律关系的这一特征。但目前学术界对法律关系的非对等性的认识差别较大。一般的看法是,行政领域的法律关系便是行政法律关系,而行政法律关系主要是行政实体法律关系,只有在行政实体法律关系中才存在不对等。这种认识是不全面的。行政领域的法律关系不同于私法的法律关系,它由多种法律关系构成,如行政实体法律关系,行政程序法律关系,监督行政法律关系等。在实体行政关系中,法律承认行政权具有公定力,由行政机关优先实现一部分权利以保证行政管理的效率,形成不对等的法律关系,但我们不宜由此而简单地把全部行政关系归结为只是一种命令与服从的关系。如在行政合同关系中,所谓的不对等关系就不是传统的权利主体和义务主体之间的命令与服从的关系,而仅仅为权利主体之间阶段性的权利义务的差别。行政程序是制约行政实体权力的重要机制。行政程序法律规范一般设定行政机关的义务,由行政程序规范调整的行政程序法律关系是一种相对方的一部分权利优先实现,而行政机关的一部分权利同时受到一定限制的关系。这种阶段性的权利义务的差别也应是我们所理解的法律关系的非对等性。在监督行政法律关系中,监督主体和被监督主体(主要是行政机关)之间的权利义务关系也是不对等的。如行政诉讼法律关系中被告和原告在举证责任、起诉权方面的权利义务便不对等。所以,法律关系的非对等性,一般而言,表现为法律关系主体阶段性的权利义务的差别,即,一方优先实现权利或实现较多的权利,而同时另一方的权利受到限制或只能实现较少的权利。行政领域不同性质的权利义务不对等关系是倒置的,倒置的不对等关系的存在,体现了行政法的平衡精神,也使得行政法的平衡状态成为可能。行政法上作为状态的平衡是一种兼容非对等性的动态平衡。其过程可以概括为(1)(法律赋予)行政机关和相对方拥有既相互依赖又相互抗衡的权利。(2)行政机关通过行使一定的实体权利的方式,使自身的一部分权利优先获得实现,纠正相对方的违法行为,或限制相对方的一部分权利,以维护公共秩序、增进公共利益,形成双方之间阶段性的权利义务不对等关系。(3)但在这种不对等关系出现的同时,相对方获得了实体上不对等关系出现之前所没有的权利行政程序上的权利、行政诉讼上的权利等等。这些程序性的权利,通过国家有权机关对行政权力的制约和对行政行为的监督,使相对方的合法权益获得补救,维持行政法的平衡状态。因此,作为状态的平衡和非对等性之间并不是一种非此即彼的关系,不对等是行政法的阶段性权利义务状态,而平衡是行政法应有的整体的权利义务状态。平衡状态通过倒置的不对等权利义务关系来实现。关于平衡和非对等性的关系,有两点值得一提,一是行政法的平衡状态并非简单地由几种不对等的权利义务关系构成,不同性质的不对等权利义务关系的存在仅仅使行政法的平衡状态成为可能。我们不能不加分析地根据一些国家既有的倒置的不对等权利义务关系来断言,这些国家的行政法是平衡法。因为倒置的不对等权利义务关系的存在并不等于行政法关系主体之间的权利可以相互抗衡。要实现行政法的最优化状态,需要其他国家机关对行政机关监督和制约。单有相对方的程序性权利是不足以抗衡行政权力的,因为相对方的程序性权利若不和国家权力相结合,往往无法得到保障和实现。可以说,没有监督和制约,也就没有平衡。二是在任何一种不对等的权利义务关系中,一方的权利若受到过份限制,将破坏行政法的平衡状态。例如,在行政实体法律关系中,行政机关过份限制相对方的权利,有可能使相对方无法通过行政诉讼获得权利补救。同样,过于繁琐的行政程序也有可能使行政机关事实上丧失实体权利。基于这种认识,世界上一些国家的行政法强调弱化行政实体法律关系的非对等性,改变传统的命令与服从的行政模式,并通过司法权力对相对方的权利予以提前保护,如司法审查有条件地停止执行行政决定等。13在行政程序的设置上,尽量避免过简或过繁的程序,而较多地采用混和程序,以谋求公正和效率的平衡。2.行政法的不平衡状态行政法的不平衡状态是相对于平衡状态而言的,指的是行政机关或相对方无法以各自所拥有的权利与对方抗衡的状态。在理论上,我们可以设想行政法的平衡状态的存在,但由于受一国宪法制度、法制状况、历史、哲学、文化背景的影响,更多的时候,行政法是在不平衡的状态下运作的。行政法的不平衡状态在很多国家都存在过,可以分为两种情况。一种不平衡状态是相对方拥有较少的权利而承担较多的义务,无法和行政机关相抗衡。造成这种不平衡状态的原因可以是多方面的,通常,其主要原因是缺乏制约行政权力的法律制度或虽已建立一定的制度但运作不佳。制定的欠缺,如没有建立行政诉讼制度、没有实施行政程序法等等,往往使相对方的权利得不到保障,使行政法的权利义务状态出现不平衡。这种不平衡状态,在各国行政法发展的初期表现得比较突出。如果既有的法律制度运作不佳,未能对应当控制的行政权力加以控制,也会使得相对方应受保护的权利得不到保护,导致不平衡状况。如我国尽管已实施了行政诉讼法并逐步建立行政诉讼制度,但这项制度还存在原告诉权得不到充分保障,行政审判难以完全独立14等等问题,平衡的行政法状态对我们国家来说还是一个尚需努力的目标。另一种不平衡状态是行政机关拥有较少的权利而承担较多的义务,无法和相对方相抗衡。这种状态在世界行政法史上较少出现。美国建国初期,由于宪法、法律对行政机关的权力的范围和强度有很大的限制,中央政府的行政效率十分低下,对国家和社会来说,行政权的作用极其微弱。还有前南斯拉夫,过份强调地方政府的自治权和公民的自主权,中央政府处于软弱无力状态,在内外压力下,政权瓦解了。这种不平衡状态在其他国家不是很多见,但其历史教训是宝贵的,很值得后人吸取。从世界范围看,行政法的不平衡状态大量表现为相对方的权利过少或缺乏真实性,没有相应的制度加以保障而无法和行政机关相抗衡。在这种情况下,公民积极性不同或出现社会不稳定,就不足为怪了。行政法的发展是一个从不平衡逐步走向平衡的历程,和各国的民主、法治进程紧密相联。必须指出的是,不平衡的权利义务状态是行政法的一种整体状态,和平衡状态相对。不平衡的含义和阶段性的权利义务非对等性是不同的。不对等不一定导致不平衡。正确认识行政法的平衡范畴及其与非对等性、不平衡的关系,有利于我们加深对一国行政法状态的理解,把握行政法的本质。(二)作为方法的平衡范畴平衡范畴除了用以表示行政法的状态外,同时也被用来建立一种新的行政法方法论,即以平衡的方法处理行政机关和相对方之间权利义务关系的理论。平衡方法可以用于行政法的立法、解释及适用的领域。1.立法领域的平衡方法立法者可以通过综合的分析,公正考虑以下几个因素,平衡配置行政机关和相对方的权利义务(1)行政机关和相对方总体的权利义务对比情况(2)特定领域的行政管理效率和相对方的参与程序(3)行政程序的设置及其对行政机关实体权利的影响程序(4)相对方受到权利侵犯的可能性和获得补救的途径(5)行政权被违法行使或滥用的可能性和制约行政权的相应机制及程序,等等。立法中采用平衡不同主体之间的权利义务关系的方法,对于实现行政法的平衡状态非常重要。若立法中行政机关和相对方的权利义务得不到公正平衡的配置,一般而言,难以通过法律的解释和适用达到平衡。但关键是如何把握公正平衡配置双方权利义务的度,这是一个有待实践进一步总结的问题。2.法律解释及适用领域的平衡方法法律解释有广义和狭义之分,广义的法律解释包括适用法律过程中的解释。

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