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行政法论文-行政相对人要求平等对待权初探.doc

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行政法论文-行政相对人要求平等对待权初探.doc

行政法论文行政相对人要求平等对待权初探摘要行政相对人要求平等对待权的核心是行政相对人期待并获求行政机关在作出行政行为时与其他行政相对人同等情况得到同等对待。该权利是行政法意义上的一种积极的私人公权利,该权利对行政权力的运行发挥着直接的制约作用,促使行政机关作出行政行为时自觉遵循禁止行政恣意原则和行政自我拘束原则,同时该权利的实现可增强行政相对人对行政行为的认同感。保障该权利的实现是行政法治进程中重要的现实课题,我国应该借鉴国外对该权利的保护,进一步完善我国对行政相对人要求平等对待权的保护和救济。关键词同等情况,同等对待,私人公权利,保护,救济国务院发布的全面推进依法行政实施纲要在关于合理行政的描述中提出行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。指出了行政机关在行政行为过程中必须承担的一项基本的义务,就是要平等地对待行政相对人。与此相对应,行政相对人则享有要求行政机关平等对待权。这项权利是行政相对人权利体系中的一项重要内容,充分保障行政相对人这一权利的实现,不仅是保障行政相对人权益的现实需要。1而且在保障人权的宪政理念之下,行政法日益重视对行政相对人权利的保护已经成为一种世界性的潮流,如何在法治化的视野下保障行政相对人这项权利的实现是行政法治进程中重要的现实课题,本文拟对这一问题谈一些看法。一、行政相对人要求平等对待权的基础和内涵(一)行政相对人要求平等对待权的权利基础所谓行政相对人的要求平等对待权,是指行政相对人期待并获求行政机关在作出行政行为时与其他行政相对人同等情况得到同等对待的权利。2该权利是行政相对人指向行政机关的,但是其权利基础却源之于人人平等的理念和宪法、法律关于平等权的规定、原则和精神。平等观念具有悠久的思想渊源,古希腊哲学家亚里士多德在其政治学一书中提出正义是某种事物的平等观念3.将正义分为分配的正义和矫正的正义,前者强调实质意义上的平等,后者强调的重心是纯形式上平等。他还提出要使事物合乎正义。须有毫无偏私的权衡,法律恰恰正是这样一个中道的权衡。4这种观念已经具有了现代平等概念的萌芽。在近代,资产阶级把这种观念的平等逐渐发展为以自然法为代表的法律上的平等观念。如资产阶级启蒙思想家卢梭提出了社会契约论,认为人们为了自身利益更好的保护,相约组成了政府,人们尽可以在力量上和才智上不平等,但是由于约定并且根据权利,他们却是人人平等的。5人们相约组成的政府以法律的形式确认和保护人们的平等权,也为人们面对公权力诉求平等提供了最初的法理依据。从社会契约论预设中必然可以得出一个结论公民对自己让渡部分权利组成的政府,必然有要求平等对待的权利,行政机关作为法律的执行机关应该平等的对待每一个公民。法国1789年的人权宣言首次提出公民在法律面前人人平等的原则,规定法律对于所有的人,无论是施行保护和处罚都是一样的。在法律面前,所有的公民都是平等的。1776年美国的独立宣言中指出一切人生而平等,上帝赋予他们某些不可割让的权利,包括生存、自由、追求幸福的权利。1919年德国魏玛宪法,是现代宪法产生的标志,其第109条也明确提出,公民在法律面前一律平等。公民的平等权利成为宪法规定的一项必不可少的重要内容。目前在一些国际法和条约中也可以见到要求各国行政机关对公民进行平等保护的条款。如1948年联合国大会通过的世界人权宣言第7条规定,法律面前人人平等,并有权享受平等保护,不受任何歧视。人人有权享受平等保护,以免受违反本宣言的任何歧视行为以及煽动这种歧视的任何行为之害。我国宪法第33条也规定中华人民共和国公民在法律面前一律平等。宪法的规定为行政相对人要求平等对待权提供了坚实的宪政基础。经典立宪思想源于将国家视为一种必要的恶的观念,一方面人类权益的实现有赖于国家权力的保证另一方面国家权力又是非常危险的,随时都有异化和被滥用的可能,必须对国家权力进行约束。公民的基本权利必须由国家权力保障实现,也为国家权力划出了界限,防止国家权力的恣意行使,最基本的是不得违背宪法的规定和宪法的精神及原则。因此宪法规定的公民的平等权一方面要求国家权力的平等保护,另一方面禁止国家权力对公民的不平等对待的行为。宪法的规范和精神必然通过行政法体现出来,并且规范行政法的内容。我国学者龚瑞祥先生就认为宪法是行政法的基础,而行政法是宪法的实施。6还有人认为行政法的使命就是根据宪法的基本原理对行政权力给与严密的监视,并对其加以正确的限制和导向,以此来保证国民的自由、权利和幸福。7宪法规定的公民的平等权也在行政法中具体化为行政相对人的要求平等对待权,正是基于公民平等权使行政相对人萌生了和其他的人一样受到平等对待的期待,并约束行政机关负有平等对待行政相对人的义务。作为宪法基本人权最重要的平等权,除拘束立法者外所谓法律制定的平等,也拘束法律执行者司法及行政,是为法律执行的平等。8目前在各国行政法中一般都重视对行政相对人要求平等对待权的保护,普遍规定了行政机关平等对待相对人的义务。如在葡萄牙行政程序法第5条就明确规定与私人建立关系时,公共行政当局应遵循平等原则,不得因被管理者的血统、性别、种族、语言、原居地、宗教、政治信仰或意识形态信仰、教育、经济状况、社会地位,而使之享有特权、受惠、受损害,或者剥夺其任何权利或免除其任何义务。(二)行政相对人要求平等对待权的内涵行政相对人要求平等对待权的核心是同等情况的行政相对人应该得到行政机关的同等对待,避免受到歧视和不公正。行政相对人要求平等对待的权利以平等权利为基础,但又不等同于平等权利。平等权利是就行政相对人的相互关系而言的,而要求平等对待的权利是就行政相对人与行政机关的相互关系而言的。9行政相对人要求平等对待权是指向行政机关的。有的学者曾经对行政相对人权利的平等保护的涵义进行过解读,认为主要包括一是行政相对人权利主体对同样权利有相同的权利实现预期。权利实现的预期是指权利人对权利享受的最终发展结果所作的判断,它是权利人在未实现权利之前主观上的认识,它与权利最终的实现结果还不完全一致,但它却决定着权利人对行政主体认同的程度。权利实现预期的主体不是笼统而言的行政相对人,而是某一权利的权利主体,一般是与某一权利有直接关系的某个权利人或单个社会组织权利实现预期的形态是权利人的主观价值判断,最终可外化为一种行为,或者是顺从行政主体的行为,或者是反对行政主体的行为。二是行政相对人在相同条件下有相同的权利获取机会。由此而论,行政主体所要做的是在总体的社会性行为中作到平等。也就是说创造平等的外围环境,为相对人权益的实现提供平等的机会。10笔者认为,行政相对人要求平等对待权的涵义中无疑应该包括以上两方面的内容,即相同条件下有相同的权利实现预期和相同的权利获取机会,但还应该包括可以实现相同或大致相同的结果,这是一个具体的看得见的过程,行政相对人随时可以根据结果的实现的程度而要求行政机关纠正不平等对待的行为。理解这个权利内涵的关键是如何理解同等情况和同等对待。首先是同等情况的界定,在行政法律法关系中什么样的行政相对人才会被认为是同等情况下的相对人。这有必要借鉴下文将要阐述的美国关于平等保护的法律分类理论,即对不同的人要进行合理的、科学的分类,属于同一类范围的要予以同样的保护。美国法学家图斯曼和坦布鲁克在法律的平等保护一文中提出法律的平等保护是平等的法律保护的保证,法律是可以分类的11,根据该文解释,所谓合理分类,是指相对于法律目标而言,一项法律必须能将法律目标方面处境相同的所有的人都包括在内。法律的目标或者是排除公共危害,或者是取得某种积极的公益效应。12在具体的法律规范中,一般应该明确具体的规定什么条件和范围内的人属于同等情况下的人,或提供一些可供操作的标准和原则,以便行政机关的的适用,为行政相对人提供相同的行为模式,享有相同的权利和承担相同的义务。其次是经过分类后对同等情况的相对人在做出行政行为时要给予同样的对待,不应有歧视和不公平。我国台湾的有关公法学者对此有所解释相同之事物应为相同之处理,不同之事物应为不同之处理,此种概念,从反面逻辑推论之,即系指相同之事物不应有差别待遇,不同之事物可以有差别待遇,再者,从形式平等之内涵国家机关不可恣意地为差别待遇以观,皆可以推知平等原则所欲禁止者乃恣意的差别待遇,所欲建立者则系一套合理差别待遇之判断基准。13对于是否违背了平等对待的判断基准,公法学理论较为发达的德国形成了成熟的理论。主要包括立法形成之自由,系由立法者依其理智,为合目的性考量,而区别平等之合理差别正义理念,应该顾虑到有意义的生活关系中的事实上的平等或不平等恣意之禁止,区别对待或相同对待应该探获一个合乎理性,得自事物本质或者其他事理上可使人明白之理由事物本质,系指内存于一特定生活关系中的既存的秩序,平等原则是否容许以及在何种程度内容许对于特定事情的秩序加以区别,视现存的事物范围的本质而定比例原则,认为区别规定或对待违反适当性、必要性或比例性时,即可能导致区别不合理而构成违反平等原则。日本学术界和实务界在单一基准说的基础上,又发展出了二重基准说和三段审查基准说。提出了严格的合理性基准,认为进行差别对待时即使不是绝对的也应当是重要的不得已,且差别手段与达成目的间须有实质关联的必要性。14因此对于行政机关是否违反了平等对待的判断是一个复杂的过程,不应该单一的考虑某一个因素,应该综合以上的判断基准进行全面的考量。没有绝对的或者是重要的事由,不得对同等情况的人予以区别的对待,否则就构成法律意义上的歧视或者不公平。同等情况的同等对待的判断基准在具体的行政行为中对行政机关有以下的要求首先要求行政机关在做出具体行政行为时应该平等地适用法律,这也是宪法规定的法律面前人人平等的具体的体现。在运用行政自由裁量权时,应该建立在充分考虑的基础之上,避免恣意的行使而带来的不公正。其次要求行政机关在做出抽象行政行为时要对相同的人提供相同的行为模式,根据同一个规范的的指引能够带来相同的预期,并最终实现相同的结果。最后还要求对于相同的人应该适用相同的程序规则,充分保证同样的人可以获得同样的程序性权利。在行政程序中,当事人要求程序给与他们平等对待的权利可以分解为以下具体要求(1)复数以上的相对人在程序中应当具有同等的权利义务。(2)行政机关对相同的情况应当作出相同的处理,否则必须说明理由。15应该保证在行政程序进行过程中,行政相对人拥有平等的机会、便利和手段,行政相对人的意见和所提交的证据可以被行政主体予以平等的关注。现在随着实质法治主义理念的发展,在注重对形式平等保护的同时更加注重对实质平等的保护,即在行政法律关系中在起点上给于弱者如残疾人、少数民族等以合理的优待。因为社会的各个公民由于自身所不能改变的客观原因如自然资源、社会资源的先天拥有和分配不均,自然和历史形成的社会和个体差异等等,绝对的实行和保障形式上的平等就可能导致事实上的不平等。这是同等情况同等对待的例外,也是对同等情况同等对待的补充。二、行政相对人要求平等对待权的属性和功能(一)行政相对人要求平等对待权的性质要准确的把握行政相对人要求平等对待权,有必要对该权利的性质加以厘清1、行政相对人要求平等对待权是一种积极的私人公权利。公权系指人民基于法律行为或以保障其个人利益为目的而制定之强行性法规,得援引该法规向国家为某种请求或为某种行为之法律上地位。16对于公权利的概念我国台湾地区的一位学者也有表述公权利是行政法律关系中的核心项目,在行政法上的权利义务关系中,人民对行政官方可以主张的项目,即属于公权利。私人公权利指个别的的人民依公法所赋与的法律上的力,以追求个人的利益为目的,而可以要求国家(或类似的团体)做一定的行为(包括作为,不作为或忍受)的权能。通常以人民的身份即可以请求,而无须有基础的行为(如契约、处分),性质上属于个人化的法律地位17德国也把私人公权利称为主观公权利,认为主观公权力是指公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或者不为特定行为的权能。18行政相对人要求平等对待权属于私人公权利的范畴,其指向的对象是掌握国家公权力的行政机关,它要求行政机关在行政行为过程中负起平等对待行政相对人的义务。当行政机关违背这一义务时,行政相对人可以通过一定的救济的途径迫使行政机关回到承担义务的轨道中来,以保证要求平等对待权利的实现。同时行政相对人要求平等对待权是一种积极的权利形态。消极的权利形态最主要的表现形式是自由权,设立自由权的目的是排除国家权力对个人自由的侵害。自由权属于消极性质,只要行政机关不主动的侵入公民权利的领域,就能满足公民权利的实现。而行政相对人要求平等对待权与自由权的实现不同,要求行政机关的主动的做为才能实现,要求行政机关在行政行为过程中公正的、不偏私和无歧视的从事行政行为。2、行政相对人要求平等对待权是一种在本质上为了利益实现的权利。关于权利的本质,学者有不同的看法。但法律上的权利一般是指法律所允许的权利人为了满足自己的利益所采取的、由其他人的法律义务所保证的法律手段。19有的学者还指出权利之通义,为法律所承认并加以保护之力,人民因此得以享有某种利益。20从单个的个体来讲行使权利的本质目的是为了个人的利益在法律许可的条件下的实现。行政相对人要求平等对待权的本质目的也是为了行政相对人个人利益的实现,并通过行政法规范的规定保证这种实现的可能性,在具体的行政法律关系中与行政机关的一定义务相对应。这种个人利益体现为在具体的行政行为过程中,行政相对人在行政行为中基于大致相同的情况,而期望并获求大致相同的结果出现。在此利益的含义既包括积极利益即获得某种直接的收益,也包括消极利益即避免负担过多的损失,如在行政处罚过程中,行政相对人在同等的情况下应该受到同样的处罚。在具体的行政法律关系过程中,这种利益就具体的物化为行政相对人的财产和人身利益。当行政相对人要求平等对待的权利被侵犯时,也最终以行政相对人利益的形式表现出来,并成为以后可能从事的权利救济行为的前提。3、行政相对人要求平等对待权是一种本质上体现了更多公共利益因素的权利。

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