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行政法论文-行政立法过程的民主参与和利益表达.doc

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行政法论文-行政立法过程的民主参与和利益表达.doc

行政法论文-行政立法过程的民主参与和利益表达一、行政立法过程的参与理念一般情况下,政策的形成都需要经历一个过程,即始于法案的制作,终于对法案的通过。在近代自由主义的法治国家,“依法律行政”一直是支配性行政原理。根据三权分立的精神,政策应该形成于权力机关,执行于行政机关,裁判于司法机关。在这种意义上,行政的作用仅仅体现为“执行”。然而,随着国家职能的转变以及行政的内涵和外延的扩展,在整个国家政策形成过程中,行政机关所发挥的作用已经远远超出了狭义的“执行”。在现代福利国家,伴随着行政介入领域的显著扩大,行政内容发生了重大变化,从前的行政原理需要重新架构。特别是在城市规划、土地利用规划等计划行政领域,基本上采取了如下构造:法律并不直接、具体地进行利害调整,而是仅仅提供利害调整的平台,将实际的利害调整任务委任给行政过程。这样,委任立法不断增加,行政权力迅速扩展,各国普遍出现了从“依法律行政”向“依计划行政”乃至“依程序行政”的原理转换。人们对福利的不断追求,导致行政权力运作的专业化、技术化并不断渗透到社会生活和经济生活的各个领域,决定了传统上专属于代议机关的立法权逐步转移为行政权力,这就相应削弱了代议机关通过法律对行政权力进行支配的力度。于是,寻找和确认替代性或者弥补性的规范、制约机制便成为必然和必须的了。首先,在作为“全体国民的总体意思表示”的法律制定过程中,无论是实行典型的三权分立制的美国,还是一直延续议会至上主义的英国,乃至德国、法国、日本等大陆法系国家,大多数法律案都是由行政机关提出的,整个立法准备阶段基本上都是由行政机关来左右和操作的。所谓代议机关制定法律,只不过是最后采取由代议机关通过的形式而已。例如在日本,内阁提出的法案占国会制定法律的法案的大半,且其运作过程几乎是纯行政性的:首先是各省、厅将政策立案,然后经行政机关之间以及行政机关和议员之间协商、执政党审查等,最后由内阁将法案提交国会,在委员会及全体会议上进行审议和通过。①从国民主权、主权在民或者人民主权的观点来看,这种权力运作模式并不是没有问题的。民主主义原理要求行政权力的运作必须在“全体国民总体意思表示”的范围内、以民主的方式、以尊重国民权利的手段来进行。其次,在行政机关具体实施行政管理的过程中,“行政”的“决策”过程或者阶段往往被定位为专属于行政裁量的领域,形成了较为独特的行政运作机制。其最为突出的特征

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