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行政法论文-行政罚款的确定标准:寻求一种新的思路.doc

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行政法论文-行政罚款的确定标准:寻求一种新的思路.doc

行政法论文行政罚款的确定标准寻求一种新的思路内容提要行政罚款是遏止违法违规行为及其危害的一项重要法律制度。但目前在我国,行政罚款基本上处于一种无章可循的状态。本文对该领域存在的各种主要偏差进行了检讨,参考美国侵权法中的汉德公式提出了一种处理行政罚款的新思路,以使行政罚款在我国更加合理有效、更充分地实现它应有的功能和作用。虽然该公式尚未被系统地应用于美国侵权法之外的其他领域(因此,本文在行政罚款方面应用该公式的思路无论在美国法还是中国法领域都是一种新的尝试),本文在论证后认为,该公式可以被用来确定行政罚款的标准和具体数额,为我们更合理地管制有关生产和社会活动提供一种新的思路与理论指导。Thesystemofadministrativefinesisanimportantdevicefordeterringillicitbehaviorandtherisksassociatedtherewith.YetinChina,administrativefinesarewithoutanymeaningful,principledguidance.Thisarticleprovidesacritiqueofthecurrentproblemsinthisareaand,basedontheHandformulafromAmericantortlaw,proposesanewandmoresuitablewayforhandlingadministrativefinessothattheybecomemorerationalandeffective,andbetterrealizetheirproperfunctions.关键词行政罚款确定标准过罚相当汉德公式侵权法效率实用主义在我国,有关的政府机构在确定行政罚款的标准和具体数额时,一般仅使用过罚相当这一原则专家学者在被问及行政罚款所应遵循的思路时,所能表述的一般也仅是过罚相当。作为我国行政处罚的基本法,中华人民共和国行政处罚法1明确地代表了这一思路该法在其总则中规定设定和实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。2这一思路和原则虽然不无道理,但在至少下述两个方面存在着缺陷和不足。一、过罚相当原则的缺陷与不足首先,过罚相当似乎更适于作为在民事诉讼(如侵权案件)中确定民事赔偿数额的指导原则,对于行政罚款的确定则缺少明确的指导作用。如果以环境污染为例,假定工厂甲因排放未经处理的工业废水造成河水污染,导致农民乙在河里圈养的鱼苗大量死亡在这种情况下,如果乙就其所受损害向法院提起侵权诉讼,要求甲做出赔偿,过罚相当是可以作为一项指导原则的。3具体做法可以是根据案件的具体情况(如甲能否及时清除它所造成的污染),在裁决中使甲对乙承担的赔偿等于乙所遭受的相应的损失。但是,相比之下,过罚相当原则对如何确定有关行政机构对违法违规者应当处以的行政罚款则无法提供明确的指导。这里的一个主要原因是过罚相当所能顾及的主要是过错和/或损失已经发生的情形,对于行政机构通常需要处理的大量的过错和/或损失尚未发生(如工厂甲虽然已污染河水,但尚未给任何人带来实际损害)的情形,由于缺少有关过错和/或损失的具体数据,笼统地要求过罚相当并不能帮助有关行政机构确定应向违法违规者课取多大数额的罚款。而除过罚相当原则外,行政处罚法并未对行政罚款的额度提供任何具体指导。依据该法公布或修正4的大量法律法规通常仅笼统规定有关罚款的大致范围,经常--在严格意义上--存在较大的任意性。例如,中华人民共和国水污染防治法5及其实施细则6规定向水体排放剧毒废液,可处10万元以下罚款向水体排放酸、碱液或其他废水,则可减半处以5万元以下罚款在水体清洗装贮过有毒污染物的容器,则只可处以1万元以下罚款。7再如,根据北京市防火安全工作管理规定8,对未在规定期限内消除公安消防机构指出的火灾隐患的单位,可处200元以上1,000元以下罚款对从事经营活动的单位,则可处以3,000元以上3万元以下罚款。9上述法律法规为不同(但相近)的违法行为设定的罚款数额彼此差别巨大(如10万元5万元1万元),而为同一违法行为设定的罚款范围又有较大跨度(如1元-10万元、3,000元-3万元)。因此,执法人员必然在执行中诉诸较多的自由裁量,导致执法的任意性。10其次,与其上述缺陷相关,过罚相当原则的另一个、更加严重的缺陷是应用于公法领域,过罚相当对于行政罚款应有的功能的理解存在着较大的偏差。如上所述,过罚相当主要适用于过错和/或损失已经发生的情形,其着眼点在于事后的处罚或--更确定地说--赔偿。但是,行政机构通过罚款所应达到的主要目的应是事前的遏止(deterrence),而不是事后的赔偿(虽然,在某种意义上,罚款也有通过国家或其行政机构赔偿多位受害人的功能11)行政罚款的接受人是国家和/或其相应的行政机构,而不是单独的受害人。以过罚相当作为确定行政罚款的唯一原则不仅不利于充分实现行政罚款的事前遏止作用(如,上述法律法规对罚款数额的规定12很可能无法遏止有关违法违规行为13),并且也实际阻碍了我国有关部门对行政罚款这一首要目的的充分认识和重视。过罚相当原则的这些缺陷或许多少与它直接取自刑法中的罪罚相当原则有关。但是,提倡这一原则的学者也许未能充分认识到刑法所面对的通常是已经造成严重实际损害、且其损害已无法改正的犯罪(最典型的例子是故意杀人、过失杀人、强奸,等等),所以重在对犯罪行为进行事后的惩罚(虽然该惩罚对未来的犯罪人可能有警示、遏止作用,对犯罪人本身却主要是实施惩罚)。与此相较,行政罚款制度则主要指向尚未造成实际损害、或其损害可被改正的违法违规者(例如上文提到的向河中排放废水但尚未给他人带来损害的工厂、违章超载运输的货车司机,等等),所以重在对有关损害的事前遏止。适用于刑法领域的原则未必能同样适用于行政罚款领域。除过罚相当原则之外,可以说,我国的行政罚款基本上处于一种无章可循的状态。由于过罚相当这一思路的偏差,在实践中,有相当多的行政执法部门对行政罚款应用于遏止有关损害发生这一目的和功能未能正确理解或不予理会,而是错误地将收取行政罚款作为单位创收的一种手段,如此等等。因此,预定罚款指标14、在收取罚款后便对违法违规行为听之任之15等荒谬做法比比皆是16作为规范社会行为的一种重要机制,行政罚款远未发挥出其应有的作用。鉴于过罚相当原则的上述缺陷,本文试图寻求一种更适合处理行政罚款问题的新的思路,以利于更充分地实现行政罚款应有的功能和作用,使行政罚款在我国更加有章可循、合理有效。这一思路所借鉴的主要是最初在美国侵权法领域由著名的勒尼德∙汉德法官17所提出的判断过失有无的计算公式。虽然,迄今为止,这一公式主要被局限于美国侵权法领域的过失侵权制度,并未被系统地应用于其他相关领域(包括行政法领域)(因此,本文在行政罚款方面应用该公式的思路无论在美国法还是中国法领域都是一种新的尝试),著者认为,该公式可以被用来确定行政罚款的标准和具体数额,为我们更合理地管制有关的生产和社会活动、遏止有关损害的发生提供一种新的思路与理论指导。二、汉德公式来源与背景汉德公式(TheHandFormula)由美国联邦上诉法院第二巡回庭著名法官勒尼德∙汉德在1947年美利坚合众国诉卡洛尔拖船公司18(以下简称卡洛尔案)一案中正式提出,因此有时也被称作卡洛尔学说或卡洛尔公式(TheCarrollTowingDoctrineorCarrollTowingFormula)。19卡洛尔案所涉及的是某驳船因拴系不牢,在脱锚后碰撞、损坏码头中其他船只的情形案件的核心问题是如何确定该船船主有无过失。汉德法官就此提出了以下见解由于任何船只都有脱锚的可能,并在脱锚后对附近的船只构成威胁,一位船主防止此类事件发生的义务应由三个变量来决定(1)、该船脱锚的可能性(probability,简称P)(2)、该船脱锚后将给其他船只造成的损害(loss或injury,简称L)(3)、对此采取足够预防措施将给该船主带来的负担(burden,简称B)。如果B小于P与L的乘积(B汉德法官所提出的上述公式(因其所涉及的B、P、L变量,又称BPL公式)随后成为美国各级法院在侵权案件中经常使用的判定过失有无的标准。20根据汉德公式的表述,法院经常以B、P、L来计算当事人应当采取的对他人人身和财产安全的合理关注(reasonablecare)。如果采取足够预防措施(如,在上述河水污染的例子中,对将被排放的废水做充分的净化)将给当事人带来的负担(B)大于造成有关损害的概率(P)与有关损害(L)的乘积,当事人便不必采取预防措施,因为由法律要求当事人这样做(花费较多的费用,如1,000美元,以杜绝较少的概率损失即P与L的乘积而不是单纯的L,如900美元)从经济上讲是不合理、无效率的,超出了合理关注的范围。但是,倘若B小于或等于P与L的乘积(如可用900美元的代价来防止1,000美元的概率损失),而当事人却未采取足够的预防措施,该当事人将被认定存在过失。汉德公式的理论前提是,如上所述,经济效率21和实用主义(utilitarianism)。但这一公式更富有启发性的实际上是它隐含的社会观(viewofsociety)。汉德公式--在某种意义上--把一个侵权案件中的原、被告当成了一个整体正如同要求原告本身用1,000美元的花费去消除原告本身900美元的概率损失无疑是不合理的,汉德认为,要求被告用1,000美元的花费去消除原告900美元的概率损失也同样是不合理的,因为两者最终招致的同样是100美元(1,000美元900美元)的净损失。这无形中把原、被告看作了一个整体,统一结算也进而把社会看成了一个整体,不再要求社会--经由法律--对被告施加过失责任(因为倘若如此,便是给社会造成100美元的净损失)。不过,虽然汉德公式在理论上颇具说服力,在实际应用时,该公式经常遇到B、P、L无法真正量化的问题。以P和L为例,人们通常很难确切地计算出某一事故发生的可能性以及该事故将造成的损失。实际上,一起事故所能造成的损失很可能轻重不一而造成不同损失的可能性又会随损失的轻重不同而不同。这些不确定因素的存在因而增加了人们在实践中应用汉德公式或其他类似标准的难度。三、如何在行政罚款中借用汉德公式虽然无论在美国还是在其他国家,上述公式仍只被局限于侵权法领域的过失侵权制度,著者认为,该公式可以被引申、借用到我国的行政法领域,对行政罚款的确定提供重要、有效的指导。具体说来,在确定行政罚款的标准和具体数额时,我国的有关机构可以参照汉德公式的做法,针对一件行政罚款案,对其所涉及的B(即预防有关损害发生所需要的费用)、P(有关损害发生的概率)、L(有关损害)这三个变量及其相互关系做出认定,在此基础上选择、确定应收取罚款的具体数额。通过集中考虑这三个变量,行政罚款将获得比过罚相当原则所能提供的更扎实、更合理的依据,而不再是无章可循。之所以选择汉德公式来协助改进我国的行政罚款制度,是因为--在著者看来--行政罚款的理论前提恰巧与汉德公式所隐含的社会观(如上所述)彼此相容。不论其目前的实行状况如何,著者以为,行政罚款的理论前提都应是以政府为整个社会的代表和委托管理者,统筹考虑,理性地消除或减少--根据社会所制定的法律法规--对社会有害的违法违规行为。因此,如本文第一部分所述,行政罚款的首要目的是在有关损害实际发生前,对可造成该损害的违法违规行为进行事前的遏止而当损害一旦发生,则应主要由侵权法来确定事后的法律责任、赔偿数额等一系列事宜。22对有关个人和组织处以罚款的目的,应是促使他们对自己有可能损害他人的行为做出恰当的成本效益分析,杜绝对自己也对他人不利的有害行为。行政罚款的标准和具体数额的确定,应以此为出发点。汉德公式虽然出自侵权法,却意在裁定在有关损害发生前,被告是否本应采取预防措施,防止该损害的发生。因此,汉德公式选取的时间框架恰巧是行政罚款所面对的时间框架。该公式所考虑的变量P与L的乘积(本文称作概率损失,见上文第二部分的有关表述)也正是为行政罚款所关注、由违法违规行为造成的实际危险而变量B则是政府代表社会决定是否消除或减少某一危险时必须考虑的成本因素。所以,在明确行政罚款的首要目的的前提下,对B、P、L三个变量的掌握应能帮助有关机构在实施行政罚款时更精确地裁定罚款数额,使行政罚款更有效地实现其目的和功能。具体来讲,有关机构可以采用下列程序来确定其罚款数额(一)、确定变量B、P、L的数值。行政机构(或有关立法部门)应通过各种方法确定B、P、L的数值。如上所述,变量B所代表的是预防有关损害发生所需要的费用。有关B的数据通常可以由相关的行业组织或科研单位提供。以上述河水污染的情形为例,B的数值将是对工厂甲所需排放废水事先进行充分净化所需的购买、安装和使用相应设备的费用(包括相关的人工费)等。这一数据通常可由化工部门和/或对口的科研机构、行业组织提供、论证,在大多数情况下都可以做到较为具体、精确。有关废水的安全排放标准--以及某些其他可罚款事项的相应标准--可遵循现有和将适时制定的国家标准和/或适用的地方标准。23相比之下,对变量P和L数值的计算可能会相对复杂。24有关P和L数据的一个主要来源是法院等对以往类似损害的处理。对绝大多数损害类型来讲,法院等部门对以往案件的审理应已包含足够的有关数据有关部门可据此对同类损害的平均发生概率、程度和范围等做出相当可靠的估计,从而计算出概率损失的数值。譬如,在上述河水污染的例子中,以往污染给有关动植物(如鱼苗等)甚至人类带来的损害及其发生频率应能对类似损害在将来的发生概率等提供较为可靠的线索。此外,由具体部门(如当地环境保护局)和/或科研单位等对有关废水的生化检验也应能提供重要的相关数据(如一定量的废水可致多少鱼苗死亡等等)。在确定B、P、L三个变量的数值时,有关部门应通过调查研究、听证等形式充分地听取有关各方(如行业主管部门、科研单位、专家、从事有关损害预防的企业或个人、所涉及的两方或多方当事人--包括将要受罚的单位和个人以及有可能受害的单位和个人)的意见和论证,并对各方的意见和论证做充分的比较与权衡,25以期做出尽量准确、合理、通常适用于同一种类的多个个案(而不是仅仅针对一个孤立个案--否则将增加资源浪费和不可行性)的计算。(二)、根据以上对B、P、L数值的计算,确定行政罚款的具体数额。以上

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