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行政法论文-论中国行政法制的程序化与行政程序的法制化.doc

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行政法论文-论中国行政法制的程序化与行政程序的法制化.doc

行政法论文论中国行政法制的程序化与行政程序的法制化[内容摘要]行政法制程序化与行政程序法制化是中国行政法制现代化的必由之路。它首先表现为统一的法典的制定与实施。行政程序法是中国行政法制现代化的基石。其理论基础就是通过程序实现正义,亦即程序正义论在中国,则是具体表现为依法行政原则。依法行政实际上是依程序法行政,亦即通过行政程序,实现行政正义。中国行政程序立法应选择以权利模式为主兼顾效率的模式。[关键词]行政法制行政程序程序正义[作者简介]吴德星,1963年生,1995年毕业于中国人民大学法学院,获法学博士学位,现为中共中央政策研究室调研员。***所谓行政法制的程序化与行政程序的法制化,实质上是指如何在相互抵触的各种行政规范中进行最佳选择,并使这种选择的决定具有正当性和约束性的问题。从现象上来看,它将表现为行政程序法规范的增加,各种行政程序要件的完备以及行政程序法律意识的增强与完善,其具体表现则为统一的行政程序法典的制定与实施。它实际上也是解决中国行政法制的现代化问题。这一方面是中国社会现实的需要,另一方面是理论研究的促进。而中国行政法制现代化的具体操作方案的设计与实施,则是两者的必然结合。一、行政程序法是中国行政法制现代化的基石公正合理的程序是中国法律现代化的基石。只有具备公正合理程序要件的法制才能协调运行。合理公正的程序一方面限制了行政官员的肆意和专断,维持了法律的稳定性和自我完整性,另一方面却给自由选择了一个适当的空间,使法律系统具有更大的可塑性和适应力。在中国迈向市场经济的过程中,价值中立、操作性强的程序对目前经济改革中出现的秩序混乱、制度不力的现象是一剂良药,也是中国现实实现法治主导的最佳选择。由于程序具有开放的结果和紧束的过程随着程序的展开,参加者越来越受到程序上的过去的拘束,而制度化的契机也由此形成。程序开始于高度不确定的状态,但其结果却使程序参加者难以抵制,形成一种高度确定化的效应。因此,如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话,那么,程序法可以作为其制度化最重要的基石。从这个角度出发,可以看出,行政法制的程序化与行政程序的法制化是中国行政法制现代化的必然选择。从西方国家行政改革的经验可知,程序问题也是行政改革的重要目标。西方行政改革的目标主要有四个方面的内容,即预算、结构、程序和职业公务员与政治领导的关系。行政程序改革强调的是提高行政管理责任和对行政行为的监督。许多行政改革都既可看成是结构性的,又可看成是程序性的。与预算改革、特别是与程序改革类似,一些最重要的和最有效的行政程序改革往往是缩减行政程序。这可以在减少政府干预国家经济和社会生活的改革中可以看到,在组织内部则可以减少文字工作等繁琐程序。改革行政程序的目的之一就是废除那些繁琐拖拉和高成本代价的程序,以利于政治领导的快速决策。当然,这只是对具有完善行政程序制度的西方国家而言。对于行政程序意识普遍缺乏的中国来说,更重要的是如何建立和健全行政程序制度。在这个过程中,我们一定要注意吸收一切成功的经验,同时避免走别人走过的弯路。具体而言,我们在行政程序建设过程中,首先要注意建立完善的行政程序制度要件,同时要注意行政程序的繁简适度,在公平的前提下达到效率的目的。二、中国行政程序法的理论基础关于中国行政程序法的理论基础,首先要解决的是行政法的理论基础问题,其次要解决行政法的基础理论与中国行政程序法制现实的结合问题,同时还应注意行政程序法的抽象理论基础在中国的具体实际的应用问题。行政法的理论基础问题不仅反映不同类型行政法的阶级本质和历史特点,而且直接影响行政法的结构体系和发展方向。一般认为,资产阶级行政法的理论基础是三权分立、依法行政。由此出发,在西方国家产生了行政法是保障行政权还是控制行政权,亦即行政法是保权法还是控权法的争论。近年来,西方出现了一种折衷的观点,认为行政法既有保权作用,又有控权作用,反映了20世纪以来行政法的新变化。1983年,有学者指出,中国社会主义行政法学的理论基础只能是为人民服务。对此,学界有不同认识,认为为人民服务是一个普遍的政治概念,适用范围极其广泛,我们的一切法律、法学,归根结底都是为人民服务的,惟独以此作为行政法学的理论基础似乎不够贴切,行政法学应有更合适的理论基础。因而指出,中国行政法学的理论基础是马克思主义政府理论,具体可以概括为政府由人民产生,政府由人民控制,政府对人民负责,政府与公民之间逐步实现平等化。这五个方面构成一个完整的有机联系的整体,成为中国行政法学的理论基石。目前,对行政法理论基础的研究已突破了保权法与控权法的范畴。有的学者提出行政法的理论基础是平衡论。这种观点认为,行政法的全部发展过程就是行政机关与行政相对人的权利义务从不平衡到平衡的过程。现代行政法不应是管理法、控权法,而应是平衡法,其存在的理论基础则是平衡论。也有学者对此持不同意见,认为在市场经济中,公民与法人的权利应与行政机关取得平衡,但非平分秋色,在权利与权力之间,应以公民与法人的权利为本位。有学者提出马克思主义的公共权力论是行政法的理论基础。公共权力论的核心观点是认为国家权力、政府权力、司法权力等不是某种特权或私权,而是社会的权力、人民的权力行使这些权力的机关和人员不应是凌驾于社会之上、人民之上的官僚机器,它们必须是不谋私利、不以权营私的,是全心全意为人民服务的。对于平衡论,这种观点认为,在行政关系中,政府和人民之间的权利义务在总体上恰恰是以不平等为特征的从根源上讲,政府的权力正是人民赋予的,在总体上也很难说是平衡的。权利义务是在法律关系中和社会关系中讲的,因此,说政府自身和公民自身权利义务是平衡的,在理论上似乎很难说通。权利义务的平衡性、对应性是一切法律关系包括行政法律关系的一个普遍特征,因此,如果说权利义务的平衡是行政法的理论基础,那么,它同时也是如民法等其它法的理论基础,这样它也就不成为某一特定法的理论基础了。诚如公共权力论者所言,作为部门法的理论基础,必须既能解释其特殊性,又能解释其共同性和普遍本质。作为行政法的理论基础,必须能够正确地解释行政法的本质、功能必须是行政法作为一种部门法赖以建立其体系,因而也是行政法学的基本范畴、原理和体系赖以建立的理论基础必须能够揭示行政法产生、发展的客观规律。由此可见,无论是平衡论还是公共权力论都不能达到这些要求。平衡论强调公民权利与国家行政权力的平衡,忽视了公民的权利本位问题,与近代民主政治的基本观点不符。公共权力论克服了平衡论的缺陷,但也没有显示其作为行政法专有理论基础的特色。按照公共权力论,把其作为宪法的理论基础也不是没有道理。当然,公共权力论提出法律对国家权力特别是对行政权力的限制作用,对我们有借鉴作用。从当代行政法的发展来看,一般都是沿着对国家行政权的运转进行规范和限制这个轨道前进的。从另一方面讲,就是对公民权利的保护。这也是行政程序法越来越受到重视的原因。行政程序法更是如此。例如,有的学者认为,行政程序法在指导思想上主要是限制和约束行政机关,防止行政权力的滥用,保障行政相对人的权益。而行政程序法所应体现的指导思想和价值,是建立行政程序的逻辑起点通过行政程序,实现行政正义,亦即程序正义论。这实际上是指出了中国行政程序法的理论基础。对行政权力的规范和限制,是法治原则在行政法领域的具体体现。法治领域的依法治国,在行政法治领域,就具体表现为依法行政。它与英国的自然公正原则、美国的正当法律程序原则、德法等国的行政法治原则一样,都是程序正义论的体现,构成中国行政程序法的理论基础。三、中国行政程序法的基本原则行政程序法的基本原则是指贯穿于所有行政程序法规范的基本准则和内在精神。中国行政程序法的基本原则涉及到行政程序法与行政实体法的基本原则的区别问题。从英美法来看,其行政法主要是指行政程序法,无所谓两者的区别[①]。就中国而言,两者的基本原则都相互适应,因为行政实体法与行政程序法在内容上往往互有交叉、不可分割。而只是两者的侧重点不同而已。具体看来,行政程序法的基本原则更侧重于形式上的公开性、公正性行政实体法的基本原则则更侧重于实体的效率性和公正性。另外,还需解决的问题是行政程序法的理论基础与基本原则的关系问题。从内容上来看,两者具有交叉融合关系,但前者指的是理论前提或理论原点、出发点,又具有一定的行为目的性,后者则是指行为准则,是对理论基础的进一步阐发和规范化,也是理论基础的具体表现。目前理论界对行政程序法的基本原则与行政程序的基本原则并未作严格区分。一般情况下,行政程序法的基本原则应包括行政民主原则、行政法治原则、行政公平原则、行政效率原则、行政公开原则。(1)行政民主原则。是指行政必须贯穿民主精神、体现民主意志、符合民主要求。行政民主原则要求行政程序法的内容更注重于行政民主化和对公民民主权利的保障。必须从保障公民民主权利的角度出发,通过对行政主体职责、权限、行为方式的规范,对行政权的运行进行控制、监督。行政民主化要求以法律规范行政,以法律为最高行政依据,并保证行政主体独立行使行政权。这就必须健全行政立法程序,使行政机关有法可依,避免其行使法外权力。在以法律规定国家行政机关职权的同时,要明确其职责、权限、相应的责任、义务及其行为方式、步骤。中国行政程序法作为上层建筑的一部分建立在以公有制为核心的经济基础之上,应具有内容丰富、范围广泛的特点,与公民的权益有十分密切的联系。广大公民要求用行政程序法作为国家行政管理的基本规范,切实保障并发展自己的合法权益,必然要求运用行政程序法把自己的利益稳定下来。(2)行政法治原则。是指行政程序法必须贯穿法治精神,实行依法行政。行政法治原则是中国行政程序法的基本原则,它是法治原则在行政程序法领域的具体运用,是依法行政原理的具体体现。行政法治原则可以分解为行政合法原则与行政合理原则,两者构成行政程序法的柱石。行政合法原则解决行政行为的合法与非法问题行政合理原则则是解决行政行为是否适当的问题。(3)行政公平原则。是指行政机关在实施行政行为时要在程序上平等对待行政相对人各方,排除各种可能造成不平等或偏见的因素。行政公平原则还可以作广义理解,即包括保障行政相对人程序上的所有原则和制度,诸如公开原则、参与原则及其中的咨询制度、听证制度等。行政公平原则是现代行政程序法最基本的原则,是行政民主化的必然要求。因此,各国行政程序法都贯穿这一原则。而与行政公开原则相比,行政公平原则具有较强的实体性和目的性,行政公开原则则具有较强的形式性和手段性。但两者在实质上是相同的,都是程序正义论的具体表现,是实现程序正义的具体原则。(4)行政效率原则。是指为了保证行政活动的高效率,行政程序的各个环节应当有时间上的限制。例如,超过时限即构成违法,此即所谓时效制度。另外,为了在不损害行政目的的前提下使行政程序简便易行,有的国家[②]建立了简易行政程序、紧急处置程序等制度,其目的也是提高行政效率。还有格式化行政程序制度,即行政行为应当标准化、规范化,尤其是各种法律文书如记录、裁定书等应依法律作出统一的格式规定,这不仅保证当事人享有法律上的平等权,也是提高行政效率的重要制度。另外,对行政行为顺序性的要求也是行政效率原则的一个重要内容。行政程序的各项制度表现为一定的顺序性。如果违反了法律规定的顺序,应当是程序违法。顺序性是行政程序实现性的表现和要求之一,其实质在于保证行政程序的合理运用,防止因时间上的差异而使行政程序徒有虚名。(5)行政公开原则。是指对重要的行政行为、与公民权利义务直接相关的行政行为,要通过一定的行政程序让公民了解。这些行政行为主要是制定行政规范、作出行政处理和行政处罚决定、实施行政强制、执行行政裁决的行为。行政公开原则实际上是行政程序法的特有原则,也是行政程序法区别于行政实体法的根本标志。它是政治活动公开化在行政程序上的体现,是公民参政权的延伸。行政行为的公开化有利于提高公民对行政机关的信任度,并使公民能够监督行政主体是否依法行政,从而帮助克服官僚主义,同时也保障公民对政府工作的监督。行政公开是二战以来现代各国行政法制发展的趋势,而以美国最为典型。美国有关行政公开的法律主要有情报自由法、阳光下的政府法和会议公开法[③]。其目的,一是强化民主政治二是防止贪污腐化。民主政治使公民能够参与行政、监督行政。要监督政府首先要了解它。行政公开是监督行政的基本前提,没有行政公开就没有监督行政。行政公开不充分,监督行政也不会完整。贪污腐化是在黑暗之处发生的,一旦公开暴露,即如冰雪遇阳光而融化。行政公开与新闻自由的结合会给任何有贪污腐化企图者以巨大的威慑,稍有不慎便会暴露在整个社会舆论的强大谴责之下,到头来不是被追究法律责任便是被迫引咎辞职。而且,从行政公开与行政民主、行政法治、行政公平、行政效率的关系也可以看出,行政公开原则在各项原则中都有一定的表现,而且它们也在一定程度上对行政公开原则有所要求。行政公开原则表现于行政程序法的各项原则和各项具体制度中。可以说,行政公开原则是行政程序法的生命。而对行政公开原则的强调和重视,也是现代行政程序法发展的必然趋势。四、中国行政程序法的目标模式及其选择行政程序法的目标模式是指制定行政程序法所要达到的目标以及与此相关的体系。行政程序法可以发挥多方面的功能,但立法者可以作若干选择。立法者

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