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行政法论文-论城市管理体制的改革——以街道办事处为视角.doc

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行政法论文-论城市管理体制的改革——以街道办事处为视角.doc

行政法论文论城市管理体制的改革以街道办事处为视角摘要城市管理体制关系着城市管理效能的发挥,目前我国的城市管理体制出现了一些问题,对其进行改革已是共识。在四种改革选择的方案中,重构后的两级政府、两级管理的体制更能符合城市管理的要求,使得城市管理的效能和城市功能得以有效的发挥。关键词街道办事处城市管理体制改革城市管理体制,是由城市管理机构、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制诸多要素组合构成的相对稳定的体系,是整个国家管理体制的不可分割的重要组成部分。它需要通过城市政府行为进行统一领导、分工负责、分级管理、以块为主、条块结合、整体联动,建立起集指挥、协调、管理于一体的超越部门利益的综合管理体制和运作机制。城市管理本身是一个复杂的系统工程,其管理体制亦是一个复杂的体系。这个体系的机制是否健全、机构之间是否协调和其运作状态的优劣,将直接影响着城市的管理水平,关系着城市管理的效能和城市功能的发挥。因此,科学地建立城市管理体制也就成了各级城市政府的重大任务。就我国而言,谈城市管理体制就不能不提到街道办事处,二者之间存在着紧密的联系。为此,本文将以街道办事处为切入点和焦点来分析时下我国城市管理体制的现状、问题,接着着力分析几种城市管理体制改革的方案,进而提出自己的改革进言。一、对街道办事处的分析(一)法律规范分析目前,我国关于街道办事处的法律有三部。1954年12月31日第一届全国人大常委会第四次会议通过的城市街道办事处组织条例第一条规定为了加强城市的居民工作,密切政府和居民的联系,市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处,作为它的派出机关。第四条规定街道办事处的任务如下(一)办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项(二)指导居民委员会的工作(三)反映居民的意见和要求。当时建立街道办事处的出发点是巩固政权,主旨是为了加强城市的居民工作,密切政府和居民的联系,而不是为了让街道办事处直接从事更多的城市管理事务,这可以从条例对街道办任务的规定得知。其他条款还简要规定了街道办事处的设立、管辖区域、组织人事和办公费用的解决问题。总体而言,该条例由于处于特定的时期,所以篇幅简短、内容简单,总共只有七条。由于条例的规定十分简单,使得街道办事处的职能和在制度实践层面都还有很多的不确定性。但就目前为止,不能否认它依然是我国有关街道办事处的专门的法律规范。因为我国宪法里面没有关于街道办事处的条款,而1979年的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法和1989年的中华人民共和国城市居民委员会组织法也都只是简略地提及街道办事处。前者第68条规定市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。后者第2条则概要地规定了街道办事处与居民委员会的关系为指导与被指导、协助与被协助的关系。倘若将其与相对完整的居委会组织法体系相比,应该承认街道办事处组织法体系明显缺乏作为组织法基石的宪法依据,也缺少作为基本法的街道办事处组织法。(二)历史与现实的运行状况在建国初期,街道办事处承担的任务还基本符合组织条例规定的那几项。然而,随着社会经济的发展,城市居民结构的变化以及城市化过程中必然出现的社会问题的增加,街道办事处所承担的工作任务已不仅仅停留在居民工作这一块上了。1956年生产资料的社会主义改造完成之后,它承担的任务日益增多,有上级政府下达的大量工作,还有自身所做的很多与居民联系很密切的工作。而在大跃进和人民公社化运动期间,被改为城市人民公社的街道的机构和职能大大增加,成为承担大量政府职能的行政性机构,甚至是一种准政府的组织。而在文化大革命中,变成了革命委员会的街道办事处工作范围进一步扩大,不仅行使政府职能,甚至行使政权职能,俨然一级基层政权。1改革开放以来,我国的政治、社会环境发生了翻天覆地的变化,在这种背景之下,作为城市基层政府派出机关的街道办事处所处的社会历史条件也发生了巨大变化,城市社会公共事务剧增。由于政府对这些方面的宏观管理机制尚不完善,而且政府职能也面临转换,这些新增事务尚无相应的机制来承担,于是问题自然而然向城市的基层社会沉淀,并且最终回落到最为基层的政府机构街道办事处身上。基层政府职能大量地被推向了街道办事处,致使其行政事务越来越多,街道办事处的行政职能也日趋庞大,职能机构也越来越成规模,实际上已经具有一级政府的规模,实际上在发挥着一级政府的作用了。由此导致很多城市的街道办事处都出现了名不符实的状况,即街道办事处法律名义上不是一级政府,却在实际上承担着一级政府的职能,逐渐形成了准政府的角色地位,甚至在一些地方街道办所行使的职权都超过了一级政府的职权。这一点,业内人士并不讳言。目前,街道办事处在实践中承担着城市管理、社区服务、发展经济、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调解、群众生活等数十大类的任务。根据一项调查资料显示北京市石景山区八宝街道办事处目前承担各类工作达168项,其中党群工作和人大街工委工作计49项,街道内部事务性工作23项,行政管理和居民服务类工作96项。2其他地方街道办事处的工作任务也大都相仿地拓展到了很多方面。难怪有人形象地说街道办事处上管天(环保)、下管地(环境卫生)、既管老(老龄工作)、又管小(托幼)、管生(计划生育)、管死(殡葬改革)、管救济,还管教育和安置。另外,街道办事处的人员编制也早已大大超出了1954年条例的规定,其组织机构也已经科室化。由此可见,街道办可以说是个大管家,所做的工作呈现多、杂、小的特点,而且由于处于城市的基层,由此就难免与城市基层自治组织居民委员会发生十分密切的关系。中华人民共和国宪法第111条规定城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。中华人民共和国城市居民委员会组织法第2条规定居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。从法律规定我们可以看出居民委员会作为基层群众性自治组织,并不是街道办事处领导的下属机构。然而,一如前述,改革开放以来街道办事处的各项管理工作大幅度增加,但是由于其人力有限和其他缘由,便把这些工作中的大部分事务性工作下派给了居民委员会,并进行全程式的督促和与居委会干部个人利益相关的考评,这使得居民委员会在完成这些下达的任务时不敢懈怠,形成了上面千条线,下面一根针,条条线线都往里穿的局面,即政府的大多管理职能都延伸到居民委员会,像千条线一样,居民委员会则像一根针似的,把这些行政职能穿起来了。长期以来形成的这种城市基层管理体制直接造成了作为群众性自治组织的居民委员会功能的退化和萎缩,居民委员会的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能日益退化,基本上与法律规定的性质丝毫不沾边。其本来应发挥的功能在很大程度上被街道办事处和其他组织所覆盖。尽管居民委员会按法律规定是居民自治组织,但在实际生活中却受街道办事处领导,成为在城市中行政管理的终端延伸,二者之间的关系也严重背离了法律规范。如今,现实中的居民委员会无论是在工作内容上,还是工作方式上都带有十分浓厚的行政化色彩。街道办是政府的腿,居委会是街道办的腿,居委会干的活主要是学舌跑腿,这是居民们常用来形容城市基层管理状况的一句话。对照街道办事处组织条例对街道办任务的规定可以很明显地看出,现实中的街道办承担的任务与工作和其充当的角色已经大大地超越了法律规定的范围,因此在法律上难以找到依据。造成这种情形的原因很多,既有外部原因,同时也有内部原因。3看看现实中街道办在如许多的任务下的运转状况,再联系我国时下建设社会主义法治国家的大背景就可以知道,城市管理体制改革已是剑在弦上,不可不发了。实际上,各地在20世纪90年代就已经对此进行了改革,采取了一些相关的措施。最有影响的应该数上海市率先尝试的两级政府、三级管理的社区管理体制,下面就让我们来看看该种体制的情形。(三)两级政府、三级管理的管理体制1995年上海市开始两级政府,三级管理的试点,其特点是将权力重心下移至街道,强化街道办事处的权限和职能,旨在充实、强化街道办事处的管理职能,减轻市、区级政府的城市管理任务。当时探索建立该种体制的客观背景是经济体制改革所带来的各种社会性问题下移与城市管理体制不协调之间的矛盾愈来愈突出。此后,街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限,并采取了清理条块关系、建立综合执法队、扩充街道和居委会编制、完善财力机制等一系列措施,对这些权限进行落实。所谓两级政府是指市级政府和区级政府,街道办事处是区级政府的派出机关,内含于两级政府之中,它既是政府各项政策的具体执行者,又是调节社区政治、经济、文化等活动的中枢三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理模式。街道办事处管理着居委会,并通过它来处理大部分具体的社区事务。该种体制自实施以来有比较大的收效,产生了重大影响,全国各地有很多大、中城市纷纷效仿,争建这种管理体制。但是,这种管理体制并非没有法律上的难点和操作层面的缺点。4首先,容易导向与我国根本政治制度全国人民代表大会制度不符。根据人民代表大会制度的原理,人民代表大会是国家权力机关,行使或委托其他机关(如行政机关、司法机关)行使国家的权力,所有的权力均自其身出。任何一级政府都必须由同级人大依据法定程序产生(同时即意味着从同级人大那里获得了有关国家行政权力的委托)。而且,各级政府必须执行同级人大的决议,对同级人大负责,受同级人大监督。只有认真贯彻这一制度,才能切实保证各级政府的权力来自人民、服务人民,巩固我国的根本政治制度。然而,对我国相关的法律规范进行分析后却发现,在人大对行政机关、审判机关、检察机及其派出机关的直接监督序列中,人大对街道办处等的监督却是一个断层。因为依照法律,县级以上人民代表大会常务委员会监督同级人民政府、人民法院、人民检察院的工作依照地方性法规,省、自治区人大常委会监督地区行政公署、地区中级法院、地区检察分院的工作。所以从法律层面来说,人大是不能直接监督街道办事处的。由于派出机关(含行政公署、街道办事处和区公所)按照法律规定均不是一级政府,故无须由人大产生,从而也就无须向人大负责,而只需由派出它的那级政府所任命的人员组成,对派出它的那级政府负责。既然是派出机关,其权限就必须严格限定在明显小于一级政府权限的范围内。而现实中的很多街道办事处已然在充当着一级政府的角色,于是就难以逃避这样的质问它的权力从哪里而来是人大授予还是上级政府的委托如何根据我国人大制度原理来监督、控制它的权力如果说街道办事处是政府的一级管理,区级人大理应履行起监督的责任,可以规定街道办事处的负责人由区长提名、区级人大任命和罢免,街道办事处对区人民政府和区人民代表大会负责,受区人民政府和区人民代表大会监督,这也是我国人民代表大会制度的当然之义。其次,与现行法律的有关规定不符。1954年街道办事处组织条例和1979年的地方组织法都明文规定了街道办事处是派出机关,而非一级政府。二级政府、三级管理乍一看似乎没有突破相关法律规范,然而,稍加分析便不难发现,其在客观上已隐含着街道办事处是一级政府的涵义在其中了。在逻辑上,能够行使国家一级管理权能的主体,只能是一级政府,这也就意味着派出机关是不能行使一级管理权能的。而既然各地实践中明目张胆地将街道办事处作为一级管理权能的承担者来对待,则必定意味着街道办事处是作为国家一级政府而存在的,故三级管理必然蕴涵着三级政府的含义在里面。而在实践中,各地在争相效仿这种体制的时候,有很多都是将街道办事处作为一级政府管理的实体加以强化的。看一下现实中街道办事处所承担的工作有任务可知,其甚至已经完全超出了国家一级管理政府所承担的工作。第三,不利于居民委员会自治功能的发挥。该种体制的重心在于加强街道办事处的管理职权与地位,实现政府管理的重心下移。而居民自治的培育与发展则要求减少街道办的干预,为居民自治留下一个适宜的空间,因此二者间毫无疑问就存在着一种张力。加强街道办事处的权能,则必定要损害居民委员会自治的空间。现实中间的街道办事处与基层自治组织(含村民委员会)的关系严重背离法律规范,自然与此难以脱离干系。按照这种体制,基层自治组织的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能终将不复存在。第四,这种体制具有结构性缺陷,在实践中的运作弊端非常突出,基层政府的职能和角色错位严重一方面,传统的行政全能主义色彩十分严重,社会职能有限的政府仍在扮演无限政府的角色,越位包揽了许多不该管也难以管好的事务而从反面来说,政府职能的缺位现象却也十分突出,如本该由政府直接承担的征兵、计划生育、社会治安等职能却又不见基层政府的身影。这就使得政府在社区事务中同时扮演着政策的制定者、组织服务项目的提供者和问题的裁判者等多重相互矛盾的角色。5可见,二级政府、三级管理的体制严格说来是逾越了法律规范的界限、违背我国政治建设的原理的,因此大力提倡与宣传并不适宜。二、改革选择方案及可行性分析(一)几种改革方案正如前面所述,城市管理体制已经到了必须改革的地步。从各种改革方案的主张及其实践可以看出,其基本上是围绕着街道办事处的实与虚两个维度展开。实街主张的是要健全街道对辖区的综合管理权,加强街道的独立管理职能,使街道成为城市行政体系的一级实体虚街主张的则是强调城市第三部门建设和基层社会自治组织发育,加强基层社会自治,使之逐步置换街道的行政权力。如果按照从实到虚的光谱排列,那么具有代表性的观点大致可以概括如下6一是变现有的管理体制为三级政府、三级管理体制。7即由国家权力机关依法定程序修改宪法和地方组织法的有关条文,规定设立街道权力机关(街道人大),由其产生街道政府,从而改变街道办事处的法律地位,使之成为市、区政府下辖的一级政府。二是重构后的两级政府、两级管理的体制。8在不改变我国城市两级政府设置的前提下,考虑到作为城市基层政府的区政府与广大居民距离比较远,行政幅度也过大,致使其联系不够紧密,为此对现有两级管理体制予以重构,即将现有的街道适当合并,扩大区域后设立一级政府,适当扩大其行政职能而将现有的区政府改为市政府的派出机关,代表市政府负责指导、联系、监督各街道政府,适当减少其行政职能,即实行虚区实街的管理体制。

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