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行政法论文-论对物行政行为.doc

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行政法论文-论对物行政行为.doc

行政法论文论对物行政行为内容提要对物行政行为与对人行政行为是根据行政行为的受领者不同,对行政行为所作的学理分类。提出对物行政行为的概念和理论,是要通过全面阐释其涵义和特征,介绍主要对物行政行为的表现形态,澄清对物行政行为与对人行政行为的本质区别,指出它符合行政诉讼法规定的具体行政行为的根本特征,因而具有行政可诉性,反对将对物行政行为归入抽象行政行为的错误观念,从而从实质上拓宽行政诉讼受案范围。关键词对物行政行为对人行政行为表现形态一、导言1989年制定的行政诉讼法首次正式使用了具体行政行为概念。这一概念的出现,对我国行政法学研究和实务产生了重要影响。首先,解决了人民法院在行政诉讼中的审查对象问题其次,形成了具体行政行为与抽象行政行为的分类,成为行政法学关于行政行为最重要的分类之一第三,严格限定了行政诉讼受案范围,并成为决定受案范围的诸多变量中最重要的一个。从某种意义上讲,对具体行政行为的认识和研究,决定着我国行政法学和行政诉讼法学的研究方向。正是由于这个原因,在其后的十数年里,几乎所有的行政法学者都参与了关于具体行政行为的激烈争论,见仁见智,意见杂陈。关于这一概念,认识较为一致的方面,可以概括为以下几点第一,相对方的非普遍性或特定性。具体行政行为针对的是特定人(即具有法律人格的公民、法人或其他组织)。第二,行为对象的非普遍性或特定性。具体行政行为对象针对的是特定事项。第三,以人(具有法律人格的公民、法人或者其他组织)为行为受领者。它们集中反映在关于贯彻执行若干问题的意见(试行)第1条规定中,具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。而关于什么是特定人和特定事项学者们又有不同的理解。多数学者认为,为了更好地实现行政诉讼法保护相对人合法权益、监督和维护行政机关依法行政的目的,应当在不违反一般法理和无害于社会公共利益的前提下,从宽解释具体行政行为的含义,尽可能使较多的行政行为纳入行政诉讼受案范围。从目前的研究情况看,对具体行政行为的解释仍然没有实质性的进展,因为这些解释基本上没有逃脱传统思维模式的束缚,即在行政行为的受领者必须是人的理念支配下,讨论行政行为和行政诉讼受案范围,其演绎结论必定是不全面甚至是错误的。原因在于,关于行政行为的受领者必须是人的理论假设,从逻辑上讲有以偏概全之嫌,使得某些本质上属于具体行政行为的行为,被贴上了抽象行政行为的标签,排除在司法审查范围之外。这种被错误贴上抽象行政行为标签的行政行为就是对物行政行为。目前国内学界,鲜有提出此概念者,偶有论者,也言之了了。对此问题曾经有过深入、广泛讨论的是德国行政法学界。德国学者在20世纪五、六十年代,首先从学理上提出对物行政行为概念,最近已经被判决采纳。但是,关于该行为的概念、理由、适用范围和法律后果尚存在较大争议。德国联邦行政程序法第35条有关一般命令的扩大规定使得对物行政行为具有了实践意义。这说明联邦行政程序法采纳了对物行政行为的理论,并且规定将其作为一般命令对待。德国行政法学者沃尔夫。巴霍夫。施托贝尔将对物行政行为界定为通过财产性质的界定和确认而作出的物权法上的调整行为,只有间接的人事法律效果。上述界定反映出,德国学者相信对物行政行为作为独立的法律概念,有自己的法律规则和内在逻辑,必须将其限于仅与财产有关的行政处理行为,用以明确该财产的法律属性和法律地位。对物行政行为只能以物而不能以人为收件人,对人所产生的法律效果只能是间接的,即与物有关、必须承受物法上的处理行为后果的人。我国台湾地区也有关于公务之一般使用的讨论,而且有学者指出实物中已承认物的一般处分的存在。不过,这些讨论都没有突破德国学者研究的范围和深度。笔者提出对物行政行为的概念,是要通过全面阐释对物行政行为的涵义,澄清对于对物行政行为的性质的认识,指出它符合行政诉讼法规定的具体行政行为的根本特征,因而具有行政可诉性,反对将对物行政行为归入抽象行政行为的错误观念,从实质上拓宽行政诉讼受案范围二、对物行政行为的涵义、特征及其与对人行政行为的关系所谓对物行政行为,是指行政主体运用行政职权,对非属行政主体自有、而且可以作为物法上财产进行支配的物的各项权能进行规制,以产生、变更或消灭行政法律关系为目的的行政行为。对物行政行为旨在通过确定物的公法性质,达到产生、变更或消灭行政法律关系的目的,调整的不是个人的权利义务,而是物的法律状态,以物为受领对象,至于其所有权人是谁,则在所不问。对物行政行为与对人行政行为是根据行政行为的受领者不同,对行政行为所作的学理分类。本文所称对物行政行为是与对人行政行为相比较而言。法学理论上一般将对人行政行为的受领者称为相对人,为了便于表达和理解,本文将对物行政行为的受领者称为相对物。应当指出,就行政机关的对物行政活动而言,除了对物行政行为之外,还包含对物事实行为,它们之间的区别主要在于,前者以发生行政法上的效果为目的,是法律行为而后者不以发生行政法上的效果为目的,属于事实行为,如交通警察拖走妨碍交通的违章车辆就是如此。对物行政行为有以下特征第一,对物行政行为的主体是行政主体,非行政主体对物的权能作出的处分,不是对物行政行为。第二,对物行政行为的客体是物法上的物的权能,该物属于财产的范畴,行政主体通过实施对物行政行为,改变相对物权能的状态,从而确立物的公法性质或法律地位。第三,对物行政行为的对象是物法上的物本身,不是物的所有权人或者物的权能。而且该物不属于行政主体自有或只能由国家专属所有的特定物,行政主体对该类相对物的处分不具有对外的属性,因而属于内部行政行为。第四,对物行政行为的法律性质属于具体行政行为。首先它是实体法上的行为。因为它是具有一般、抽象特征的行政法律规范的具体化和执行,是对具体事件中法律状态和法律性质的具有约束力的确认。其次它也是程序法上的行为。因为它是行政程序运行的结果,是行政主体主观判断向法律形式转化的标志。最后,它还是行政诉讼法上的行为。因为它不仅是法律保护的依据,而且具有确定诉讼种类和诉讼后果的作用。对物行政行为主要引起撤销之诉、确认之诉、给付之诉、履行之诉等。对人行政行为和对物行政行为既有区别也有联系。联系主要表现在四个方面。首先,它们都是行政行为,具有行政行为的所有法律要素和本质特征其次,它们都具有规制性,一经作出,会对相对人的合法权益或者相对物的权能产生影响第三,它们都直接或间接影响相对人、相对物物权所有人等对物享有利益的人的合法权益,但是最终都将影响人的合法权益(行政机关对无主物的处分除外)第四,有时一项完整的行政行为既包含对人行为,又包含对物的行为,但他们的法律效果是统一的,实际上是对物行为和对人行为的竞合或者混合。大多数的对物行政行为都属于这种情况,这时,作为财产的相对物,是行政主体和财产所有人、与相对物有关的他人之间的连接点。例如,行政机关强制许可使用专利权的行为,一方面,对于申请使用专利的人而言,该强制许可行为是对人行为另一方面,对于被许可的专利权而言,该许可行为又是对物行为,但是它们的法律效果是统一的,即使专利权的使用权能发生改变。区别主要表现在五方面。一是客体不同。对人行政行为的客体既有可能是人身权,也可能是财产权,还可能是某些政治权利,如受教育权、集会、游行示威权等。对物行政行为的客体是单一的,即只能是物法上的物的一般权能(包括占有、使用、收益、处分)。二是行为的受领者不同,对人行政行为的受领者必须是人。而对物行政行为的受领者只能是物。这是二者最重要、最明显的区别。三是某些生效要件不同。一般说来,对人行政行为须以相对人受领为其生效要件。如行政处罚必须在将决定书送达相对人后,始能生效。对物行政行为则不然,它无需以人(物之所有权人)的受领为生效要件。如文物管理机关宣布对某公民所拥有的祖传房屋为国家级文物加以保护,就不需要以该房屋的所有权人的受领为生效要件。四是对第三人的效力不同。对人行政行为的效力一般不及于第三人,也就是说,同一行政行为对其相对人的拘束力,不能当然地拘束非相对人。例如,行政处罚的相对人死亡的,不能由其继承人承受处罚后果。值得说明的是,某些行政行为如行政裁决、行政确认、行政处罚等的效力有时会及于相对人以外的第三人,但是对于确定的行政行为而言,他们都是相对人。而对物行政行为的效力则必然及于第三人。如文物管理机关宣布对某公民所拥有的祖传房屋为国家级文物加以保护,该行政决定将对房屋的买受人、继承人等新的产权所有人产生同样的拘束力。五是所形成的行政法律关系构成不同。按照行政法律关系的一般构成模式,对人行政行为形成的行政法律关系模式为主体(包括行政机关和相对人双方主体)内容(权利、义务)客体(人身权、物、行为等)对物行政行为形成的行政法律关系模式与前者有明显区别主体(只有行政机关一个主体)内容(权利、义务只涉及行政主体,而涉及相对物的方面是法律状态、法律性质,谈不上权利义务的承受问题)客体(只有相对物的权能)。以上,我们详细阐释了对物行政行为的概念、特征及其与对人行政行为的区别和联系,厘清了与对人行政行为的客观界限,将这一重要的行政行为形态,按照其本质属性,从行政行为这一总括概念中分离出来。那么,从实证的角度看,对物行政行为在实践中表现为哪些具体形态呢三、对物行政行为的表现形态了解了对物行政行为的形态,可以帮助我们在实践中正确地判断某一行为是否对物行政行为,是否具有可诉性,如何对相关案件进行审查、判决等。从一般意义上讲,对物行政行为的表现形态,可以分为纯粹对物行政行为、混合对物行政行为和竞合对物行政行为。所谓纯粹对物行政行为,就是行政机关针对公物的使用、流通等问题向不特定人发出的行政命令或者行政处理。需要说明的是,这里的公物是特指那些只能由国家占有、使用、收益和处分的特定物,如天安门广场、城市道路等。对于某些法定所有权属于国家,但可以由公民、法人或其他组织经营管理使用的公物而言,不属于这个特定范畴,如水流、矿产资源、公立学校、医院等。可见,这里的公物的范围是十分狭窄的,而且随着公有私营现象的增多,其范围还会进一步缩小。因此,纯粹对物行政行为的数量、类别均很少,与针对非公物行政行为不可同日而语。严格说来,由于纯粹对物行政行为相对物,属于公物,不能作为物法上的私财产,行政机关是其权利的代表,所以,纯粹对物行政行为不具有行政诉讼法上对物行政行为的属性,不是本文讨论的实质意义上的对物行政行为。竞合对物行政行为和混合对物行政行为与纯粹对物行政行为不同,它们的相对物是物法上可以作为私财产的物。竞合对物行政行为则是在对可以作为物法上私财产的物进行规制的同时,间接作用于物权所有人,因而是直接对物和间接对人的竞合。但是,对物处分是直接的、实质的和原生的,对人处分是间接的、表象的和派生的。例如,行政机关对不动产的登记行为,就是对不动产的法律状态的处理,这个处理是直接的、实质的和原生的,对不动产所有人的影响是间接的和派生的。绝大多数对物行政行为是竞合对物行政行为,相比而言,混合对物行政行为只是特例。混合对物行政行为是在对可以作为物法上财产的物进行规制的同时,除了间接作用于相对物的所有权人,还要直接作用于非物权所有人的第三人,是对人行政行为和竞合对物行政行为的混合,即由两种不同的法律关系混合而成。由此可见,任何混合对物行政行为都必然包含间接作用于人的情形,即包含竞合对物行政行为,否则,便不成其为对物行政行为。其典型情况是,行政机关强制许可使用专利。在这种情况下,一方面,行政机关对物(专利权)的法律状态进行规制,然后间接作用于专利权人另一方面,行政机关准许申请人使用他人专利,是直接作用于人,其实质是对人行政行为。显而易见,这类行政行为既包含一个独立的对物行政行为,又包含一个独立的对人行政行为,二者基于同一客体而相互关联和依存。法律关系图示如下上面的讨论说明,只有竞合对物行政行为和混合对物行政行为才是严格意义和实质意义上的对物行政行为,是本文讨论的主题。由于混合对物行政行为是竞合对物行政行为的特例,只要弄清了后者的一般规律,前者就会一目了然。所以,

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