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行政法论文-论我国土地征用补偿法律制度的完善.doc

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行政法论文-论我国土地征用补偿法律制度的完善.doc

行政法论文论我国土地征用补偿法律制度的完善内容摘要本文首先从土地征用引发的一系列社会问题出发,指出农地征用补偿的不合理是导致农民和政府关系紧张的关键。基于此,本文首先论述了在当下土地征用正当性的前提是合理的征地补偿。围绕征地补偿问题,本文阐述了农地征用补偿的理论依据和补偿原则,指出特别牺牲理论对征地补偿的合理性作了很好的诠释。基于理论的视角,用公平正义的法理念来审视我国的土地征用补偿法律制度,发现我国的征地补偿法律制度十分得不完善。表现在很多方面一是征地补偿未区分公益性征地和非公益性征地二是征地补偿标准不合理,征地补偿方式单一,补偿分配不合理三是征地补偿法律程序不完善的等等。正因为这些原因所以政府在征地过程中滥用公权力谋取私利,使农民的合法权益受到极大地损害。因此,要实现农民和政府间关系和谐,促进农村和谐社会的实现,必须完善我国的农民土地征用法律制度。关键词土地征用公共利益征地补偿土地是一切生产和一切存在的源泉,是人类赖以生存和发展的最重要的资源。土地的归属和利用关涉到社会的安宁和发展,与社稷的兴衰与人民的福祉息息相关。在当下,随着我国城市化步伐的大大加快,城市向郊区迅速扩张,以及各地掀起了建设经济技术开发区的热潮,农民的土地被大量征用,出现了大量的种地无土地、进城无工作、拆迁无家园、非农无保障、告状无门路的五无农民群体1。从而引发了大量群体性事件和上访事件。一组国土资源部统计数字显示,2002年仅上半年群众反映征地纠纷违法占地等问题的占信访接待部门受理总量的73。其中40的上访诉说的是征地纠纷问题,这其中87是征地补偿安置问题,而在反映征地问题的上访中,又有一多半是集体上访。因此农地征用补偿问题是导致政府和农民关系紧张的关键问题。这一问题不仅关涉到政府的公信力以及农民合法权益的保护,而且也关系到我国社会主义和谐社会的建设。党的十六届四中全会指出要适应我国社会的深刻变化,把和谐社会的建设摆在重要位置。但是农地征用补偿的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的协调,农民的生存权、发展权未能得到有效保障。因此农地征用补偿的不合理成为阻碍农村和谐社会实现的一大障碍。一、征用补偿的理论依据和补偿原则所谓农地征用补偿是指国家为了社会公共利益的需要,按照法律规定的批准权限和程序批准并依法给予农村集体经济组织和农民个人补偿后,强制性的变更农村土地所有权或使用权的行政行为2。从理论上讲征用本身仅仅指使用权的转移,而征收是指所有权的变更。而且我国2004年的宪法修正案也明确了这一点。但是在以往的法制实践以及理论研究中大多使用土地征用这一概念,因此为了与以往的理论研究相衔接避免不必要的麻烦,本文也使用土地征用这一概念。但是在此,土地征用的内涵既包括所有权也包括使用权的有偿转移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剥夺私人权益,而且是对人赖以生存和发展的最重要的财产权的克减。那么实现公共利益和私人利益的平衡就是我们首先需要面对的一个问题。在强调私有财产神圣不可侵犯的权利本位时代,土地征用制度的存在空间是有限的。但是随着强调财产义务性的社会本位时代的到来,基于公共利益的需要而对私人的财产权予以限制和剥夺逐渐被人们所接受。但是基于公平正义的观念,正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论,无论它多么精致和简洁,只要它不真实,就必须加以拒绝或修正同样,某些法律和制度,不管它们如何有效率和有条理,只要它们不正义,就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性,这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此,正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的,不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余补偿强加于少数人的牺牲。所以,在一个正义的社会里,平等的公民自由是确定不移的,由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。3土地征用作为一种土地公共取得制度,对于个人因为公共利益所遭受的损失必须给予补偿。围绕土地征用补偿问题,形成了众多的学说,通过分析这些学说,可以把握征地补偿合理性的依据。(一)农地征用补偿的理论依据1、既得权说。此说以自然法思想作为基础认为财产权是人民的天赋人权,是合法取得的既得权,因此应该得到绝对的保障,即使是基于公共利益的需要使其遭受经济上的特别损失,也应当基于公平的原则给予补偿。2、恩惠说。此说强调绝对的国家权力,认为土地征用权是国家与生俱来的权力,主张公益至上和法律万能。此说认为个人没有与国家相对抗的理由,甚至完全否认国家对私人有提供补偿的必要。国家侵犯个人权利给予补偿那完全是出于国家的恩惠。3社会职务说。此说摒弃了权利天赋的观念,认为国家为了使个人尽其社会一份子的责任,首先应该承认个人的权利,这是实现社会职务的手段,因为权利的本质具有义务性,人民的财产被征用后,国家酌量给予补偿,才能使得社会职务得以继续履行。4、社会协作说。该说基于法国狄骥的社会连带理论,认为社会作为一整体系统,其存在和运转依赖社会成员的相互协作,因此社会成员为保证社会的存在和发展只能牺牲部分权利和自由,而社会则以其整体的力量保障社会成员的生存和发展,对其利益所受损失和损害给予救济。5、公共负担说。由于国家行为的受益者是社会全体,故当一部分人或个别人因为国家行为而承担的义务超出其因该承担的份额时,国家就应该基于平等原则,将其平均分担给社会全体,实现权利义务的平衡。6、特别牺牲说。该说由德国奥托麦耶提出,认为国家的合法征地行为对人民权益所造成的损失与国家课以人民的一般的负担不同,它是使无义务的特定人对国家所做得特别牺牲,这种特别牺牲应当由社会全体人民共同分担,给其以补偿,才符合公平正义的精神,实现私人利益与公共利益的协调。4上述第一种以及第二种学说,前者强调权利的绝对保障而后者强调绝对的国家权力,在当下都无法得到社会一般观念的认同,因此均被摒弃。社会职务说、社会协作说以及公共负担说都从一个侧面反映了征用补偿的合理性,但是都可以被特别牺牲理论所涵盖,所以特别牺牲说成为当下的主流学说,也极容易被广大的民众所理解和接受。因为在当今社会财产权的平等保护被视为一项重要的宪法原则。财产权虽然有社会义务性但是也应该适用平等保护原则。一般情况下,对于法律明文规定的公法上的义务,财产权利人可以预期因为承担该义务所遭受的损失。但是土地征用则不然,其权利人只有等到具体的征用行为公告后才能获悉自己的财产因为征用而遭受的损失。这对于权利人来说无疑是一种十分不确定的社会风险。针对此种少数人为了公共利益所做得特别牺牲如果不给予补偿是违反平等原则的,因此补偿义务得以确立。补偿的目标在于实现公共利益和私人利益的协调。征用必须建立在补偿基础上也为世界各国的宪法所明文规定。1789年法国的人权宣言就已经规定财产是神圣不可侵犯的权利,除非当合法认定的公共需要所显然必须时,且在公平且预先赔偿的条件下,任何人的财产不受剥夺。美国宪法第5条修正案规定,没有正当程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产没有公平的补偿不得征用私有财产供公共使用。我国宪法第10条国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。征用补偿原则基本上成为各国法律的一项重要原则,但是如何补偿各国法律规定得并不一致。有的国家采用完全补偿原则,有的则采用不完全补偿原则,还有的国家采用相当补偿原则。(二)征用补偿的原则1、完全补偿原则。该原则认为土地征用的受益者是全体人民,对于国家土地征用而遭受特别牺牲的人,理应由公众受益人负完全补偿责任才符合平等原则的精神。而且确保权利人不因土地征用而处于财产状况恶化的状态,也是宪法保障财产权的宗旨所在。从生存权的保障来看,土地作为人民尤其是农民的生活依靠,不仅仅是生活之源而且是生存之本。因此补偿不应该仅仅限于征用的客体,而且还应包括与该客体直接或间接关联的经济上和非经济上的利益。2、不完全补偿原则。该原则从强调所有权的社会义务性观念出发,认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性,可以基于公共利益的需要,而依法加以限制,但是应该给予合理的补偿。补偿仅仅限于财产上的损失,对于精神上的损失,应该被视为特别牺牲,个人有忍受的义务。3、相当补偿原则。该原则认为,由于特别牺牲的标准是相对的、活动的,因此征地补偿应斟酌征用的目的及必要程度等各种要素,并结合社会的现实,选择采用完全补偿原则或者不完全补偿原则。一般说来,基于平等原则,对于特别财产的征用损害,应当给予完全补偿,但是特殊情况下,可以准许给予不完全补偿。5目前我国土地征用过程中,采用的以土地年产值倍数作为补偿标准的不完全补偿原则。这一补偿原则未将农民的生存权损失纳入补偿范围并且基本未考虑土地发展权价格,而只是一种生活补贴性的补偿,而在现实生活中那些非公益性的征地,政府在征地前对于被征用农地并不享有所有权,征地后一般对农地也没丝毫的投入,政府仅靠征地权就将征地补偿费与市地批租价之间的巨大利益据为己有,无疑是对农民发展权的剥夺。在当下国家的价值取向正开始转变,2004年的宪法修正案明确规定了国家尊重和保障人权,公民个人的私有财产不可侵犯。在注重人权保障的国家价值观下,个人的权利应当决定国家权力,个人是一个目的性存在,个人权利的保障应该是社会的最高价值。对于失地农民来说,土地关系到其生存权和发展权,因此对于土地征用制度,我们应该从人权保障的角度进行重新审视,探究当前农民和政府关系紧张的法律制度层面的原因。二、我国农地征用补偿法律制度透析土地作为一种稀缺性的资源,各个国家都有严格保护土地资源的规定。从十分珍惜和合理利用每一寸土地的基本国策出发,我国立法机关在1998年修改土地管理法时旨在建立世界上最严格的土地管理制度。基于这一宗旨,我国土地征用法律制度几乎完全行政化,建立了严格的土地征用审批制度。但是严格的制度并不等于是完善的制度,尤其是在市场经济条件下,城市发展对土地需求日益增大,客观上要求土地的利用和流转市场化。征地补偿工作中存在的一系列问题折射出现行征地补偿法律制度的不完善。(一)征地补偿未区分公益性征地和非公益性征地在现代国家,对公民财产权的限制和剥夺只能基于公共利益已为世界各国的法律所明文规定,政府作为行政主体,其行为必须以公共利益为依归。在民主法治国家、社会国家和环境国家,公共行政的目的是维护和促进公共利益或者大众福祉,这是任何公共行政的一个不成文的基本原则,以公共利益为目的是公共利益的概念属性和功能属性,是公务员执行职务的基础。6我国宪法第10条也规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是土地管理法在将宪法具体化的过程中,对于征地的前提规定的却不一致。土地管理法第2条国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。但是土地管理法43条规定任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。根据土地管理法实施条例农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级人民政府登记造册,核发集体土地使用权证书,确认建设用地使用权。可见政府将公益性征地和非公益性建设用地都纳入统一的征地工作中,均按照统一的补偿标准对农民进行补偿。土地管理法将非公益性用地纳入征地工作中本身就是违反我国宪法的。如果不考虑其违宪性因素,仅从这一征地补偿规定来看,也是十分不合理的。因为在非公益性征地过程中,农地有很大的增值空间,尤其是城市郊区的土地,土地转手间可以增值10多倍。据统计,2002年全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元,而对征地农民的补偿通常每亩只有1.5万3.5万元。我国现行的土地征用补偿规定并未考虑非公益性征地所带来的土地增值收益,未考虑土地发展权的价格。土地发展权的收益本来应该归农民所有,现在的现实却是政府仅靠征地权就将征地补偿费与市地批租价之间的巨大利益据为己有,不仅是对农民合法权益的剥夺,而且激发了政府征地的内在冲动。据统计,自改革开放至今,中国政府利用计划经济的征地方式和市场经济的卖地方式从农民手中拿走的土地出让和补偿安置差价超过了2亿人民币,有人称之为政府请客,农民买单。7因此,公益性征地因其关乎公共福祉而不考虑土地发展权的价格还有一定的合理性,但是非公益性征地也剥夺农民的土地的增值收益,无论从理论上讲还是从社会公平正义的角度考虑都是不合理的。因此,征地补偿未区分公益性征地和非公益性征地是我国农地征用补偿法律制度的一大缺陷。(二)征地补偿标准不合理1、按土地原用途给予补偿违反公平正义原则土地作为一种稀缺性的资源具有巨大的增值空间,尤其是城市郊区的土地,由于具备发展的区位优势,土地用途的改变可以带来巨大的增值收益。按照马克思的地租理论,由于区位不同可以产生级差地租,这部分土地收益由于并非是土地权利人投资形成的,所里理应在土地的所有者、国家和用地单位之间合理分配。但是按照现行法律规定,国家征用土地再出让时决定不同地价的级差地租是国家投资形成的,原则上这项收益应当属于国家。作为被征地农民的利益被剥夺了,因此是违反法律的公平正义理念的。2、以年产值的倍数作为补偿标准不科学按照年产值的倍数计算补偿数额虽然简便易行,但是在市场经济高度发展的今天,土地价格的确定很大程度上同被征地所处的区域经济发展状况紧密相关,而同农业用地年产值的关联性程度并不明显,而现行的征地补偿标准不能反映土地的位置、地区经济发展水平、市场交易价格以及人均耕地面积等影响土地价值的经济因素,也不能体现同一宗土地在不同投资情况下出现产出差别的真实价值。尤其值得注意的是当前我国农产品价格普遍偏低,以土地的年产值倍数作为补偿标准,农民得到的补偿仅仅也就几万元,无法保障农民的长远生计。3、确立征地补偿的最高补偿限额不合理我国土地管理法47条规定征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。依照本条第二款的规定支付土地补偿费

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