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行政法论文-论政府信息真实性争议及其解决机制的完善.doc

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行政法论文-论政府信息真实性争议及其解决机制的完善.doc

行政法论文论政府信息真实性争议及其解决机制的完善【摘要】我国现行政府信息公开立法确立了信息公开真实原则,政府违背此原则将导致信息真实性争议。政府信息真实性争议属于行政争议,由客观争议和主观争议构成。我国现行政府信息公开立法对此类争议确立了举报、投诉、行政复议和行政诉讼的解决机制,但未遵循司法终局审查原则将两类争议全面纳入司法审查范围。应当依据主观诉讼与客观诉讼的理论分类和制度实践,建立类型化的行政诉讼机制,解决关于政府信息真实性的争议,切实保障公民的知情权。【关键词】政府信息公开知情权主观争议客观争议【正文】自2007年10月3日周正龙宣布拍摄到华南虎、2007年10月12日陕西省林业厅在专家鉴定后召开镇坪县发现野生华南虎新闻发布会以后,关于虎照真假之争就一直是热门话题。直至陕西省林业厅于2008年2月4日发出向社会公众的致歉信,这一打虎派与护虎派间的口水之战才渐有停息之势。但华南虎照风波的发生,不仅仅是虎照真假之争,更涉及政府信息公开和公众知情权保障的重大宪法性问题。公众知情权的概念是由美国新闻编辑肯特.库柏于1945年1月的一次演讲中首次提出的。历经半个多世纪的发展,知情权已经从一种观念擢升为宪法上的基本权利。知情权既是公民防御政府不当干涉其知的自由的装置,亦是一项公民从国家获取信息的积极权利,兼有自由权的方面和请求权以及社会权方面的复合性质。1作为一项知的权利,知情权禁止国家机关非法干预公民的情报自由,并要求国家机关提供公民应当知道的信息,但只有政府主动公开或应申请公开的信息是真实之时,知情权方能获得实现。信息真实乃知情权实现的基础和前提,虚假信息将彻底瓦解知情权制度,使之丧失实现人民主权和监督政府的功能。由此,信息真实系知情权的固有内涵,亦构成政府信息公开的基本原则。华南虎照风波证明,这一原则并非总是不证自明,而信息真实性争议解决机制的缺陷则使政府信息公开行为的法律规范流于形式。本文试图解读中华人民共和国政府信息公开条例(以下简称。政府信息公开条例)的有关内容,探讨信息真实原则的内涵以及信息真实性争议解决机制,以监督政府信息公开行为,保障公民的知情权。一、信息真实原则与信息真实性争议(一)信息公开真实原则政府信息公开条例第5条规定行政机关公开政府信息,应当遵循公正、公平、便民的原则。第6条规定行政机关应当及时、准确地公开政府信息。一般认为,公正、公平和便民系政府信息公开的三原则,信息真实是否构成政府信息公开的基本原则似乎尚存疑问。但在各级政府先前制定的信息公开规章和规范性文件中,信息真实多被确定为政府信息公开的原则之一。笔者在网络上搜集的十五部政府信息公开法律文件中发现,有十三部将信息真实作为政府信息公开的原则之一。信息真实作为政府信息公开的原则之一应无疑问。政府信息公开真实原则构成了政府信息是否真实的判准。政府信息公开条例第2条规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。因此,政府信息来源有二一是政府亲自制作的信息,这类信息主要有政府基于管理需要而制定的法律规范、政策决定、财政收支以及特定事项报告等等,政府应当主动公开的信息多属于政府制作的信息二是从其他社会主体获取的信息,如陕西省林业厅坚信镇坪县存在野生华南虎,其信息即来源于周正龙提供的照片。针对不同来源的信息,信息真实原则具有相对区别的含义,即不同来源的信息具有不同的真实判断基准。具体而言,政府公开其制作的信息应当绝对真实,即不加主观修饰地呈现事物的客观状态。政府信息公开条例第4条规定各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度,并指定机构(以下统称政府信息公开工作机构)负责本行政机关政府信息公开的日常工作。因此,我国实行信息掌控机关自行公开信息的制度,信息形成(制作与获取)机关亦是信息公开机关。但在机关内部,信息形成与公开则作适当的分离,建立信息公开的专门工作机构(为内部工作机构)。在此种信息公开制度下,对于政府自行制作的信息,信息真实原则首先要求信息公开专门工作机构将本机关制作的原始信息予以公开,在公开过程中不得进行实质性内容变更或修改,否则即构成信息公开失真。另外,基于我国政府信息形成与公开机关的同一性,若政府制作的信息存在虚假成分或全部虚假,即便其公开的信息仍为原始信息,亦构成信息公开失真。为便于追究相关责任人的法律和政治责任,在政府公开自行制作的信息时,信息真实乃指客观真实,即信息应当符合客观实际情形,而非指公开的信息是对制作的原始信息的复制,政府不能以公开的信息与其制作的原始信息的同一性作为信息失真争议的抗辩事由。除了亲自制作的信息外,政府亦会从其他公民或组织那里获取信息。此类信息的真实判断基准为相对真实。在此种情形下,政府信息的形成主要依赖于公民、法人或其他组织提供的证据材料。如周正来声称拍摄到华南虎,其隐含的信息是镇坪县发现野生华南虎,并提供了其拍摄的虎照作为证据。陕西省林业厅组织本厅和本省专家作像片技术鉴定后作出结论镇坪县发现野生华南虎,由此形成关于华南虎的政府信息。对于此类信息,信息真实原则应当是相对真实,即基于证据而获得的合理结论。此时的信息真实性主要是指建立在证据学基础上的结论的合逻辑性,而非结论必须符合客观事实。对于周正龙拍摄的虎照,鉴定结果为像片为真,其对应的合理结论应当是像片并非拼凑合成,而无法推导出像片上的华南虎为真实存在。换言之,从像片为真可以推导两种合乎逻辑的结论一是像片为真,但像片中华南虎为假二是像片为真,像片中华南虎亦为真。陕西省林业厅以此像片为据武断地宣布镇坪县发现野生华南虎,违背了证据学的逻辑规则,亦是违反信息真实原则的行为。再如公民出生后需申报户口,户籍管理机关将按照公民提供的出生医学证明制作相关户籍信息表,此时,户籍信息应与公民提供的出生医学证明记载的内容一致,方为真实。如果因出生医学证明记载的出生日期有误导致户籍信息不符合客观情况,此时户籍管理机关无信息公开不实的过错,公民则应当通过申请信息变更而非信息公开不实争议,要求户籍机关作相应更正。(二)信息真实性争议的法律性质与类别政府信息真实性争议是指公民、法人或其他组织与政府信息公开机关之间,因政府信息的真实性产生的纠纷。信息公开的一方即公民、法人或其他组织享有知情权,这是针对所有国家机关的宪法权利,立法机关亦负有信息公开义务,如宾夕法尼亚洲的詹姆斯威尔逊(JamesWilson)所言国民有权知道其代理人(agents)正在做或已经做的事,对此绝不可任由秘密进行议事程序的立法机关随意妄为。2因此,政府信息真实性争议亦可能发生在立法机关与国民之间。但20世纪来的政府概念已经发生深刻的变化,现代行政国家正在形成,3主动而持续行使行政公权的行政主体早已渗入公民生活的方方面面并控制着大量的政府信息。因此,信息公开机关一般是指行使行政公权力的各种组织。我国现行信息公开法律规范亦主要是调整行政主体的信息公开行为。政府信息公开机关与公民、法人或其他组织间因知情权和信息公开义务发生的法律关系主要是行政法律关系,而政府信息真实性争议则系行政争议。政府信息公开不真实,将会侵犯特定的利益。不同的利益分类会有不同的争议分类。在哲学意义上,利益是特定主体或社会所设定或承认的、表现为某个特定的客体对主体的存在价值。利益可以分为不同类别,如纽曼认为,所谓利益可以分为主观利益及客观利益。主观的利益是团体内各个成员之直接的利益而客观的利益则相反,不再是存在成员的利益,而是超乎个人利益所具有之重大意义的事务、目的及目标。4沃尔夫则将利益区分为主观的事实性利益和客观确定的现实利益,并认为前者基于特定主体与特定客体之间的实在关联性而产生,因特定主客体间的事实关联性而存在并因主体间的差别而发生差异。相反,客观确定的现实利益的存在和价值大小与主观的事实性利益的存在和大小没有关系,而是取决于被特定团体和社会所假定或承认的权利、目的和目标。5各国法律均会对主观利益和客观利益予以认定或进行合理假定。其中,法律对主观利益的规范表现为公民、法人或其他组织所享有的具体的法律上的利益,即法定权利,而法律对客观利益的规范则系法律设定的公共利益或公共目标。以政府信息公开不真实行为所侵害的利益为标准,信息真实性争议可以分为客观争议和主观争议两类。客观争议是指因政府信息公开不真实行为侵害公共利益而产生的争议。在政府公开的信息中,大部分信息政策性强,涉及范围广,受众广泛,事关公众利益,公民、法人或其他组织对于此类信息并不享有具体的法律上的利益。法律规定政府必须公开这类信息的理由重在监督政府行政,建立阳光政府,实现人民主权和法治国家的目标。此类信息真实性引发的争议,为客观争议。日本学者关于信息公开的相关理论研究较为明显地揭示了这一点。在日本,信息公开法的目的在于实现公共利益,是一种客观法律制度。即使不存在权益保护的必要时,国民或市民也可广泛地行使信息公开请求权。因此,在由信息公开法确立的信息公开诉讼中,撤销之诉原告的适格要件并不当然适用行政事件诉讼法中的规定。可以说拒绝公开决定所侵害的,并不是公开请求人所固有的法律上的利益,而是作为全体国民或市民所拥有的信息公开请求权。6主观争议是指因政府信息公开不真实行为侵害公民、法人或其他组织的某种具体合法权益而引发的争议,其特征是信息公开人相对人的身份相对明确具体,信息失真侵害的利益系具体的法律上的利益。主观争议涉及的政府信息主要由公民、法人或其他组织申请公开,与客观争议涉及的政府主动公开的信息在类别和范围上颇为不同。当然,政府主动公开的信息的失真亦可能侵犯特定相对人的具体权利,如政府公开行政收费、行政许可、征收征用、发放抚恤金等信息的行为若为独立的行政行为而非简单的附属性信息告知,一旦发生数额、范围等方面的错误,亦会侵害相对人的财产权和受益权。因此,客观争议与主观争议的区别标准仅在于信息公开不真实所侵犯的利益类别,而不在于信息属政府主动公开还是应申请公开。二、信息真实性争议解决机制的现状与缺陷无论是在国际人权法领域还是在主权国家的宪法上,知情权作为一项基本权利的属性已经获得认同。7政府信息公开法律的制定,正是实践这一基本人权的制度要求,而政府信息公开中的争议解决和权利救济是政府信息公开法制的必备机制。我国政府信息公开条例和各省市政府制定的政府信息公开规章确立了多种争议解决机制。(一)信息真实性争议解决的途径我国现行政府信息公开立法建立了相关的争议解决机制,规定公民、法人或其他组织可以反映、举报和投诉不依法履行信息公开义务的政府行为,或者认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益时,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼,并未专门提及信息真实性争议。其中,不依法履行政府信息公开义务和侵犯合法权益的政府行为当然包括信息公开不真实的行为。大体而言,信息真实性争议解决机制有如下几种。(1)反映、举报、投诉。当政府违背信息公开法律规定时,公民、法人或其他组织可以向特定政府机关反映、举报违法行为,或进行投诉。反映、举报和投诉是最为常见的政府内部救济途径。如政府信息公开条例第33条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。(2)行政复议。我国行政复议法规定,公民、法人或者其他组织只能对具体行政行为申请行政复议。政府信息公开条例等法律文件并没有突破这一制度限制,均规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的信息公开具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议。而政府公开信息系行使行政职权的行为,其中主动公开政府信息的行为多属于行政事实行为,多数不会侵害公民某种具体的合法利益。因此,公民对于具体行政行为之外的政府信息公开行为无权申请行政复议。(3)行政诉讼。我国行政诉讼法规定当事人只能对侵犯其人身权和财产权的具体行政行为提起行政诉讼,在无其他法律依据的情形下,其他权利受到侵犯不能提起行政诉讼,知情权便是其一。政府信息公开条例第33条的规定将知情权纳入行政诉讼救济的范围,虽弥补了现行立法的漏洞,但只限于政府信息公开中的具体行政行为。除了规定上述三种解决机制外,我国相关信息公开法律亦规定了责令改正和赔偿的形式。政府在公开信息的过程中,若公开的信息不真实,信息公开机关的上级行政机关、监察机关和政府信息公开工作主管部门可以责令信息公开机关予以改正。政府信息不真实造成公民、法人或其他组织损害的,政府应当给予赔偿。(二)现行争议解决机制的主要缺陷我国各级政府部门关于政府信息公开的行政立法,是保障公民知情权的重大举措。这些立法在设置信息真实性争议的解决机制时,大致遵循了司法终局审查的原则,但将可以申请复议和提起诉讼的公权力行为严格限定为政府信息公开中的具体行政行为,而将抽象行政行为和其他行政公权力行为排除在外,缺陷十分明显。知情权包括两层含义一是情报自由,其可以从表现自由中推导出来二是信息获取自由。显然,后者是人民主权原则和民主原则完全实施的必然要求。在国家权力属于人民所有,但国家权力的所有与行使无可避免地存在着分离的现代国家,若要保证国家权力的行使符合人权保障的终极目标,人民必须能够控制国家权力。但若人们无法充分享有知情权,不能全面知晓政府行使权力的相关信息,便无法判断政府的行为是否符合人民的利益和公共目标,进而便会如卢梭对英国的评价那样,他们只有在选举国会议员的期间,才是自由的议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们就等于零了。8因此,在现代国家,知情权具有权力控制的功能。尽管知情权的保障亦可以使遭受信息公开违法行为侵害的公民或组织获得权利救济的机会,但知情权首先是建立阳光政府、实践人民主权、监督公权力的基本装置。因此,依据司法终局审查的原则,必须赋予公民通过司法挑战所有政府信息公开行为的权利。这正是中国现行信息真实性争议解决机制未能完满之处。如上所述,信息真实性争议既可以是主观争议,亦可以是客观争议。主观争议是公民、法人或其他组织与政府信息公开机关间因政府信息不真实行为侵害其合法权益而发生的纠纷。此类争议的双方当事人十分明确,一方是政府,另一方是认为权利受到侵害的公民、法人或其他组织。客观争议所关注的是政府信息公开行为是否侵害公共利益和客观价值秩序,而非某个具体的公民、法人或其他组织的合法权益。客观争议的一方当事人可以是具体合法权益未受侵害的公民、法人或其他组织。我国现行政府信息公开条例第33条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,方可以依法提起行政诉讼。其中侵犯合法权益和具体行政行为的表述表明,公民只能对信息真实性争议中的主观争议提起行政诉讼。依行政法的基本理论,行政行为是行政主体对行政相对人作出的法律行为,不具有法律意义的事实行为,不属于行政行为,具体行政行为是行政主体针对特定行政相对人作出的行政行为。9在现实生活中,除了针对特定相对人的政府信息公开外,政府还会主动公开大量信息,这些行为绝大部分不属于具体行政行为,而是行政事实行为。现行政府信息公开立法规定,只有行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯公民合法权益的,公民方可以提起行政诉讼,其实质是将政府

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