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行政法论文-论环境立法的趋势——市场机制的运用.doc

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行政法论文-论环境立法的趋势——市场机制的运用.doc

行政法论文论环境立法的趋势市场机制的运用内容摘要本文通过对环境成本内部化的介绍,阐述了在环境立法中运用市场机制的必要性和意义。对于发展中国家来说,经济发展的同时必须要顾及到对环境资源的合理利用和保护,这是来自发达国家的前车之鉴。市场机制的运用则提供了一条既能够促进经济良性发展,又能保护环境的绿色发展道路。关键字环境成本环境成本内部化市场机制2001年11月,WTO第4届部长会议在卡塔尔首都多哈召开。会议通过了多哈宣言,决定在2002年至2005年间展开新一轮多边贸易谈判,其中环境与贸易问题正式成为十九大议题之一。国际社会对于环境与贸易的关系问题历来分成两大阵营,一方面环保人士指责WTO在推动全球贸易自由化过程中对环境造成危害,另一方面自由贸易捍卫者担心环境措施成为绿色贸易壁垒。本文的观点是,自由贸易的发展虽然增加环境成本,但如果通过环境成本内部化发展绿色贸易,在环境立法中引用市场机制,就能找到解决绿色贸易壁垒的真正办法,实现环境保护与贸易发展的双赢局面。一、环境立法运用市场机制的理论基础环境成本内部化所谓环境成本,是指商品在生产、使用过程中造成环境破坏和资源流失,由此形成的成本。而环境成本内部化,就是根据污染者付费的原则,将环境与资源费用计算到产品成本中去,从而根本上反映了产品的真正价值,解决环境污染和生态破坏。环境成本内部化是相对于外部化的问题提出的,所谓经济活动的外部化(外部的不经济性)是指人们从事经济活动时不注意到对环境造成的影响,造成的环境成本不计算入产品和交易的成本中去。这是导致环境污染问题产生的主要动因,也是贸易与环境问题产生的症结所在。学者们对环境成本外部化的产生都已从市场失灵和政府失灵两个方面做过较为细致的分析。最终,解决问题的最直接办法就是将环境成本内部化。环境成本内部化的理念渊源于20世纪中期产生的环境经济学。从短期来看,这一理论似乎会给企业带来增加产品的成本问题,但从长远来看,可以促进企业改善产品结构,增加技术研发,提高产品技术含量,达到降低污染、增强产品竞争力的目的。无疑,环境成本内部化对自由贸易必将产生一定影响,主要表现在边际成本优势的突破,但同时必须承认,环境成本内部化更加有利于资源合理配置,消灭贸易壁垒。只有企业考虑到环境成本时,才会采取许多手段降低该成本,从而引导产业向绿色化发展,绿色贸易壁垒在这样的情况下就会不攻自破。从这一角度来看,牺牲短期的利益而赢得长远的良性发展是具有意义的。随着可持续发展战略的展开,环境成本内部化的意义就在于弥补传统的自由市场经济及经济法制的缺陷,代替其只考虑直接的、不可持续发展的经济效益的理念,从而可以真正将可持续发展的理念贯穿于社会经济活动全过程中,在生产、分配、消费、交换的全过程实行对环境资源有偿使用,使经济的外部性内在化。因此,环境成本内部化是解决贸易与环境问题的关键手段。而在环境立法中运用这一理念的目的就在于,通过法律手段发挥市场机制的作用,融合市场经济及政府调控的功能,通过这一途径达到既能够促使经济活动向绿色化发展(这也是经济活动发展的必然趋势),同时又能够解决环境问题的宗旨。二、环境立法中运用市场机制的概念、体现所谓市场机制,简要地说就是指通过价格手段对资源(自然资源、人力资源)进行配置,使资源流向最需要的地方,争取最高效率地使用有限的资源。在环境立法中引进市场机制就是要在立法中体现资源使用成本的概念,利用法的规范性与强制性功能运用于环境治理中,从而带来更好的效益。这种手段通常能够对污染源头进行有效控制,因为一旦赋以法律的形式,就可以在规制各种可能产生污染的企业生产行为中具备法律上的约束力,从而达到协调环境保护与经济发展两者关系的目的。将市场机制引入环境立法,具体体现为一系列经济手段的利用。但这里的经济手段并非指经济学领域中所有手段,而是指那些符合环境成本内部化要求的,能够体现有效利用环境资源,适应可持续发展的经济手段。此处介绍的是在OECD国家广泛运用的税收、收费、排污权交易、押金等方式。首先,税收是指政府征收一定的环境税,又称绿色税收,主要可分为排污税和产品税两种。前者,主要是针对污染企业,从污染源头、污染行为进行控制。这些污染企业主要是那些夕阳产业,如造纸、化工、冶炼等等。产品税主要针对那些可能造成污染的产品,如塑料制品、一次性电池、石油、天然气、碳、煤等。其次,收费主要是对企业排污进行收费,通常是拟定三废排放标准,超过一定标准则收取一定费用。近年来,收费项目除了传统的三废以外,还有危险废物处置、畜禽牧场污染排放、生活垃圾、生活污水等。再次,排污权交易主要是通过建立合法的污染物排放权利,并允许这种权利象商品那样买入和卖出来进行污染排放控制。政府先要设定某区域内的总量调控,对该地域或空间内可容纳的最大污染物总量面向企业进行分配,在初始分配后允许企业进行交易排污权,这样通过市场手段将排污权从治理成本低的企业流向治理成本高的企业,最终实现社会以最低成本减排污染物,从而使环境资源得到最有效利用。最后,押金制度是指通过强制性的措施,使消费者在玻璃或塑料等容器(包装物)上存款或押金,以促进消费者退回或循环使用这些容器或包装物。一般作法是在消费者购买饮料等商品的同时,为包装或装有这些饮料或商品的容器或包装物支付一定数额的费用,如果消费者将使用过的这些容器或包装物退回给原销售者,则销售者根据其退回的容器或包装物的数量,退还消费者预先为这些容器或包装物所支付的押金。如果消费者不退回其已经付过押金的容器或包装物,则其所支付的押金将不能退还。这是一种强制性的市场机制。除了上述这些手段之外,还有其他诸如建立环保基金、环境损害保险金等经济手段。在这一领域内,西方发达国家可以为我们提供许多经验,下文将具体论述。三、发达国家及国际环境立法中对市场机制的运用美国环境法是成功运用经济手段的立法。纵览美国环境立法,其特点之一就是利用市场机制激励企业树立环保意识,例如美国国家环境保护署(EPA)确定企业每年排污总量,根据每1个企业排放量多少来计点,要求排污多的公司通过买指标的方法来维持排放量。除了是排污权交易的创始国,②美国在环境立法中还注重运用环境税收、环境保护基金政策。美国已着手对每吨碳征收6至30美元的碳税,并开始征收交通税,每次行程收税1~4美元。美国环境反应、补偿和责任法(1980年)规定设立危险废物基金和关闭后责任基金。继美国之后,许多西方国家也纷纷开始在环境立法中拟定经济手段,并取得了很好的效果。欧盟国家通常采用的经济手段包括环境保护税收、收费、低息贷款、保险手段、环境标志、环保拨款、补助金、押金、加速折旧、排污许可及排污交易等。生态税法律制度最早在欧洲诞生,瑞典1988年第一次赋予生态税这一解决环境问题的经济手段以法律形式,之后比利时、德国、英国、丹麦、意大利等国也制定各种生态税收法,分别针对能源、三废、产品包装等征收税收。在国际环境立法的发展过程当中,对市场机制的运用同样有所体现,并且成为近年来的趋势。1980年,多边金融机构已经通过一个有关经济发展的环境政策与程序宣言。世界环境与发展委员会编著的我们共同的未来的报告,其中明确提出要利用经济手段来促进环境保护和实现可持续发展,强调根据全部社会成本(包括环境成本和资源耗竭成本)作为产品定价的重要性,强调环境经济学在制定和实施旨在实现可持续发展的政策方面的作用,提出了一系列与可持续性相一致的环境经济政策目标和措施。据笔者收集的相关资料记载,第一次规定经济手段的全球性多边环境公约是1987年关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书,该议定书第2条第8款第a项规定作为公约第1条第6款规定的一个区域经济一体化组织成员国的任何缔约国,可以协议联合履行本条约内规定的关于(受控物质)消费的义务,只要联合消费受控物质的总量不超过本议定书规定的数量。这一联合履约的规定,就为市场机制的运用作了铺垫。同样,气候变化公约(1992年)第4条第2款规定附件一所列的发达国家缔约方和其他缔约方可以根据本公约共同执行减少温室气体排放的政策和措施,也可以协助其他缔约方为实现本公约的目标做出贡献,实际上,发达国家更倾向于与发展中国家联合履行其削减二氧化碳和其他温室气体的承诺。经济合作与发展组织理事会于1991年1月提出的关于在环境政策中使用经济手段的建议,建议成员国更加广泛、坚定地采用经济手段,以作为其他政策手段的补充或替代(第1条第1款)。该建议提出了4类经济手段供成员国参考第一是收费和收税第二是可交易的许可证第三是押金制度第四是财政补贴。该建议推动了经济手段在欧美国家的应用。1992年里约大会通过的里约宣言和21世纪议程则标志着国际环境经济政策占据主导地位的时代。四、入世后我国环境资源立法面临的挑战及立法借鉴世界贸易组织将可持续发展,合理利用世界资源,保护环境列为宗旨和基本原则之一。在1994GATT协定和其他货物贸易多边协定,以及GATS、TRIP中,均有规定将环境保护作为一般例外条款。然而,这也同时成为绿色贸易壁垒产生的依据。我们所说的绿色贸易壁垒通常包括绿色关税和市场准入,绿色技术标准,绿色环境标志,绿色包装制度,绿色卫生检疫制度,绿色补贴等。用辩证的眼光去看,绿色贸易壁垒一方面限制了贸易流转的自由化程度,另一方面也对环境保护起到了一定作用。但问题是,绿色贸易壁垒经常为发达国家

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