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行政法论文-论经济行政法的效率导向——从经济分析的角度研究.doc

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行政法论文-论经济行政法的效率导向——从经济分析的角度研究.doc

行政法论文论经济行政法的效率导向从经济分析的角度研究【摘要】从经济分析的角度看,经济行政法应以实现资源配置的帕累托效率为导向。这是因为经济行政主体干预经济的理由在于克服市场失灵,实现资源配置的帕累托效率,因此是以效率为导向的。但是由于存在公共失灵的问题,经济行政主体难以实现其效率的目标,需要经济行政法对经济行政权力进行控制以便克服公共失灵的问题,因此经济行政法存在的理由就在于通过控制经济行政主体的经济干预行为来促成社会资源配置的帕累托效率状态,也必然是效率导向的。【关键词】经济行政法帕累托效率经济分析市场失灵公共失灵近年来,对经济行政法的研究逐渐升温,不同学者从自己的研究立场出发对经济行政法的各方面进行了富有成就的研究。然而,除了少数研究外1,大部分成果都是从法学角度进行分析,这与研究者的路径倚赖不无关系。不过,由于经济行政法所研究的内容涉及经济行政主体与经济活动之间的关系,其中不可避免的关涉经济行政法的基本导向问题,对于这一问题传统法学研究所得出的结论失之宽泛与抽象,而从经济分析角度则可以提供相对较为细致与具体的分析。因此,本文从经济分析的角度提出经济行政法应该以效率为导向,即通过控制经济行政主体的经济干预行为来促成社会资源配置的帕累托效率状态的实现。一、基本概念的理清研究经济行政法的效率导向首先必须理清的问题是什么是经济行政法以及什么是效率,对这两个问题的回答构成了进一步分析的重要基础。1.什么是经济行政法不同学者对于什么是经济行政法的问题持有不同观点,这些观点大致分为三种类型第一种可以称为工具论。这种认为经济行政法是国家行政权力深入经济领域,对国家经济实行组织、管理、监督、调节的法律规范的总称2。由于将经济行政法视为国家行政机关进行管理的工具,因此这种定义带有明显的法律工具主义倾向,与现代法治理念不相容,目前已经为大部分学者所不用。第二种可以称为社会关系论。这种观点将经济行政法界定为调整国家在干预经济过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称3。学者们较为普遍的接受这种定义方式,因为该定义以其抽象性较好的涵盖了本身就极为复杂与广泛的经济行政领域。不过笔者认为这一定义将经济行政法的着眼点置于社会关系,但从法理学的角度看来,法所具有的最重要特征在于它是一种调整行为的规范,其着眼点应在于行为4,上述社会关系论中对于经济行政法的定义忽视了法律最重要的特征,因此也是不能令人满意的。相对来说,第三种对经济行政法的定义方式即行为论更符合法理学角度对法的认识。行为论将经济行政法定义为规范经济行政主体行为的法,也即对经济行政组织和经济行政行为进行规范的法律规范的总称5。这一定义将经济行政行为划分为两种类型其一是为了使干预经济成为可能而必须建构经济行政主体的组织行为,其二是经济行政主体干预经济的行为并将经济行政法界定为对行为的规范与控制,体现了法作为行为规范的重要特征,着眼于法律对行为的控制,也体现了现代控权行政的基本理念,是一种比较适宜的定义方法。不过,这种定义还有一个缺憾在于没有说明法律对经济行政主体行为进行控制的方式。这种控制的方式主要是赋予行为主体权利(或权力)和施加行为主体义务(或责任),因此如下这种行为论的扩展式定义为本文所采用经济行政法指所有普通法上的对调整经济的国家机构授予权利(疑应为权力引者注),赋予其义务(疑应为责任引者注)或对这类调整、监督经济的机构进行组织规范的法律规范的总称6。2.什么是效率效率是经济学中的核心概念,同时正如下文所要分析的,它也是经济行政法中的一个核心概念。经济学意义上的效率指在给定投入和技术的条件下,经济资源没有浪费,或对经济资源作了能带来最大可能的满足程度的利用。效率有多种衡量标准,其中最广为接受的效率标准就是帕累托效率(Paretoefficiency),它主要指这样一种资源配置状态,即在这种状态中,已经不可能通过重组或贸易等手段,既提高某一人的效用或满足程度,而又不降低其他人的效用或满足程度7。从帕累托效率的定义中可以看出,这种定义主要是从资源对个体效用的满足角度进行界定,强调个体效益的增加不能以它者的效益损失为基础,这就具备了最低限度的道德基础,在一定程度上融合了正义的理念。帕累托效率并非单纯的从单方面的产出数量大小进行界定效率,这就与另一个更为行政法学者熟悉、基于成本效益分析的效率概念做出了区别,后一效率概念可以简单的表述为以最小的成本换取最大的收益8。这种效率定义仅从产出的单方面进行界定,忽视了对产品消费者效用的满足以及产出过程中有可能会增加的社会成本,因此不适宜作为标准的效率定义。这种效率定义中存在的固有缺陷是行政法学(包括法学)一直难以引入效率原则的根本原因之一。在分别理清了经济行政法与效率的概念之后,要论证经济行政法为什么应以效率为导向,则必须寻找两者之间的逻辑中介,这个逻辑中介就是经济行政主体的经济干预行为。以此为分界点,可以将本文的论题分成两个下属问题第一是经济行政主体的经济干预行为应以什么为导向这个问题关涉经济行政主体干预经济的理由第二是经济行政法对经济行政主体的控制应以什么为导向这个问题关涉经济行政法控制经济行政主体的经济干预行为理由。在对这两个下属问题回答的基础上,可以建立起经济行政法与效率之间的逻辑联系。二、经济行政主体干预经济的效率理由对于第一个问题研究的起点在于这样一个明显的社会事实,那就是在任何社会中,资源相对于人们的需求来说总是稀缺的。在应有尽有的世界里,非但经济行政主体对经济的干预是不必要的,甚至连经济活动本身也没有存在的意义了。稀缺性的存在意味着任何社会面临的首要问题是如何有效利用稀缺的资源,优化资源的配置,尽可能生产出满足需求的物品。因此任何社会最有有效的利用社会资源以满足人们的需求,理想的资源使用状态就是上述的帕累托效率状态。于是问题就转化为如何才能实现资源使用的帕雷托效率状态。面对如何实现帕累托效率这一问题,经济行政主体对经济的干预并非是一个首选项。事实上,自经济学教父亚当斯密以降的自由主义经济学家们恰恰将国家对经济的干预视为阻止实现帕累托效率的最主要障碍,经济自由放任主义(laissezfaire)的思潮将国家的经济干预视为洪水猛兽而避之不及,认为只有自由竞争的市场经济才是达到帕累托效率的唯一途径。而现代经济学的发展则利用数学工具证明了这一点省略复杂的数学公式推导论证过程,根据福利经济学第一定理,在一个完全竞争的市场中,如果不存在不对称信息和外部性等干扰因素,亚当斯密所描绘的那只看不见的手供求关系、价格机制、竞争机制等市场机制能自动促使市场生产者进行最有效率的生产,而且恰好能满足消费者的需要,从而使社会资源配置达到最优。在理想的市场中,个人和企业基于个人效用和利润最大化的选择结果一定是帕累托最优的,会使社会处于不可能使任何一个人变得更满意而不伤害他人利益的状态中,简单的说就是理想的市场经济可以促使帕雷托效率的实现。然而,细心的读者会发现,上述分析是建立在这样一个前提之上理想市场经济的存在。可惜的是,现实中恰恰缺少这一必要的前提条件,而是存在大量市场失灵的现象,正是市场失灵为经济行政主体对经济的干预提供了效率理由1.不完全竞争阻碍着帕累托效率的实现理想的市场经济意味着完全竞争的存在,完全竞争的世界是一个价格接受者(pricetaker)的世界9,它要求在市场中没有任何一个企业可以影响市场的价格,只能接受在自由竞争中自然形成的市场价格。但是现实市场中的价格却在三种类型的不完全竞争中受到影响,这三种不完全竞争就是垄断、寡头垄断和垄断竞争。这三种不完全竞争形态的典型特征就是个别企业有能力对价格进行决定性的影响,只是影响的程度由强到弱。不完全竞争导致了价格机制无法自由的起作用,甚至会导致经济的周期性波动,帕累托效率也因此无法实现。为了消除市场中存在的这些不完全竞争现象,最好的方式就是引入竞争,经济行政主体的反垄断行为因此就显的十分必要。主要通过执行反垄断法(最重要的经济行政法之一),经济行政主体可以防止和消除不完全竞争现象,促使市场中的价格机制自由的起作用,从而鼓励竞争,努力接近完全竞争的局面。2.不完全信息阻碍着帕累托效率的实现在现实的市场竞争中,不完全信息的现实是普遍存在的,比如在市场中卖者和买者对商品的信息存在不对称,卖者为了将商品卖出会倾向于对买者隐瞒关于商品缺陷的信息,买者由于没有控制商品因此很难知道关于商品质量的所有信息。不完全信息的存在还根源于信息成本的问题,因为人们对信息的获取需要付出时间、精力等,这些都成为阻碍完全信息获得的障碍。不完全信息导致价格机制难以反映正确的供求关系,同样是导致市场无法达到帕累托效率的原因之一,经济行政主体的干预可以部分解决信息问题,比如证监会可以依据证券法的相关规定强制上市公司履行信息披露义务,以降低股民与上市公司之间存在的信息不对称现象。又如商标评审委员会可以依据商标法的规定拒绝商标申请人申请注册与其他商标相同或相近似的商标,以避免因此造成消费者获取商品信息的混淆。3.外部性(externalities)问题阻碍着帕累托效率的实现外部性也称溢出效应,它主要指企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或效益。外部性可以分为正外部性和负外部性正外部性如装饰个人的房子外墙给行人带来的美感,正外部性会使他人无须付出成本即可享受物品带来的效用,虽然总体上来说会增加社会的总体福利,但是也正因为这个原因使它的极端例子会导致物品的无人提供。典型例子就是公共产品,公共产品指该物品的效用扩展到他人的成本为零并且无法排除他人参加共享(比如国防),这就导致无人愿意花费成本提供公共产品,使的市场上该产品的供给不足,从而无法实现帕雷托效率。相对正外部性来说,负外部性对效率的影响更严重,典型如企业生产给环境造成的污染,这使得生产的社会成本高于企业生产的私人成本,如果从社会效率的角度看,企业的最佳生产量应在边际效益等于社会边际成本的位置10,但显然企业从利润最大化的角度出发并不会将社会成本考虑进来,而只会按照边际效益等于企业自身边际成本的位置进行生产,这种偏差就导致企业生产了过量的产品,同样无法实现帕雷托效率11。经济行政主体同样可以通过经济行政行为消除外部性问题的存在对于正外部性的极端例子公共产品无人提供的现象来说,经济行政主体可以执行税法进行强制性征税,然后通过执行公共预算法将征收的税款用于公共产品的提供,比如提供国防所需的武器装备、人员薪金等。对于负外部性来说,经济行政主体同样可以通过执行法律(如环境保护法)的方式(如征收排污费)来消除。通过以上的分析可以看出,经济行政主体对经济进行干预的理由在于由于存在不完全竞争、不完全信息、外部性等问题,理性的市场经济并不存在,现实中的市场无法自动实现资源配置的帕累托效率状态,因此也就无法实现资源最有效的运用。为了促成帕累托效率状态的实现,经济行政主体可以通过执行经济行政法,运用经济行政权力对经济进行干预,以消除阻止理想市场形成的障碍,用有形的手促成无形的手的形成,这也就是经济行政主体干预经济理由。简单的说,经济行政主体干预经济的理由在于促成社会资源的有效利用,即帕累托效率状态的达成,因此它的行为应该是以效率为导向的。三、经济行政法控制经济干预行为的效率理由值得指出的是,在以上关于经济行政主体对经济进行干预的论述中,一直使用的表述是经济行政主体依据某某法的规定进行干预,之所以强调这一点的理由涉及对上文所说的第二个问题的回答首先是因为根据现代法治行政中的法律保留原则,行政行为必须有法律的依据,也即行政机关只有在法律有明确规定的情况下才能做出积极的行政行为,否则就构成违法12。这一点同样适用作为行政法一部分的经济行政法,并且也是和本文第一部分为经济行政法下的定义相一致。其次,与这个标准的法学回答所不同的是,从经济分析的角度看,脱离法律控制的经济行政主体的经济干预行为并不能保证帕累托效率目标的实现,甚至反而会导致市场中出现更多阻碍帕累托效率实现的障碍,也就是出现所谓的公共失灵现象,即公共权力对经济和社会生活干预未能有效地克服市场缺陷,甚至妨碍和限制市场功能的正常发挥,引起社会经济关系的扭曲,加剧了市场缺陷和紊乱,从而不能使社会资源实现优化配置,达到帕累托效率状态。因此公共失灵也就为经济行政法控制经济干预行为提供了效率上的理由1.效率理由之一寻租现象的存在我们可以假设一个不存在经济行政法的环境,在这个环境中经济行政法的缺失意味着没有法律对经济行政主体的权力进行界定,因此经济行政主体干涉经济的权力就没有法律的约束。事实上在这种环境中经济行政主体通过运用没有限制的经济干涉权力同样可以达到上述消除市场失灵的目的,比如经济行政主体根据自己的判断对市场中存在的垄断现象进行干涉,并运用强力予以消除,又比如经济行政主体可以根据自己意愿强制要求上市公司进行信息披露,以使股东获取必要的信息。但是,正如公共选择理论(经济学理论在政治学领域内的运用)所指出的,经济行政主体本身也是有一个个具体的人所组成,这些人不会因为进入了经济行政机关而改变理性最大化这一经济学对个体的基本假设,因此经济行政主体本身并不能被看作为理所当然的公共利益的代表,它实际上也同样会遵循理性最大化的原则,在可能的范围内最大化自身的利益。更何况具体执行经济行政行为的往往是作为个体的行政人,没有理由相信他能摆脱理性最大化的本性,事实上更常见的情形是尽可能的谋求自身利益的最大化。而且,经济行政主体手中还掌握着迫使行政相对人无条件遵从自己意愿的权力,如果这种权力没有界定范围(没有经济行政法的限制也就意味着没有经济行政主体的权力形式界限),那么作为理性最大化主体的经济行政主体就有机会无限的扩张这种权力范围来实现收益的最大化,并且同时无须付出成本(因为没有经济行政法的限制也就意味着没有经济行政主体所应承担的责任)。这种无限制的权力必然会以自身的私利为目标,而不会去保证社会资源配置的帕累托效率实现。以上描述的是一种比较极端的公共失灵现象寻租。寻租在经济学中主要指支付给资源拥有者款项中超过那些资源的可替代用途中所能得到的款项中的一部分,简单的说租金就是超过机会成本的那部分收入。在没有经济行政法为经济行政主体的权力划定界限并施加义务时,经济行政主体运用权力的机会成本很小,可以获取租金的空间则大大扩展,由理性最大化个体组成的经济行政主体同样会倾向于自我利益的最大化,就会试图谋求尽可能多的租金。租金是一种直接的非生产性活动,在与非生产性活动相对的生产性活动中,在理性最大化驱使下的个人与企业努力的追求收入和利润,同时在客观上促进社会财富的增加与资源的有效使用,而非生产性活动则并不导致社会财富增加,只是通过权力的强行干预导致社会资源的重新分配,这种分配是脱离市场调节机制的分配,结果使掌握权力但又没有为权力的行使付出成本的经济行政主体获取了本不属于它的利益,这就导致公共决策是扭曲,也极大的削弱了社会生产中的激励机制,促使本应依照市

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