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行政法论文-论行政信息的主动公开制度.doc

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行政法论文-论行政信息的主动公开制度.doc

行政法论文论行政信息的主动公开制度内容提要主动公开是与被动公开相对的一种公开方式,它在各国行政公开制度中均占有重要位置。我国目前实行的行政信息公开制度主要是主动公开。公开信息已经演变成政府的一项新职能,因此,首先必须由相关的机构和人员来履行这一职责其次,应当完善主动公开的保障制度再次,应当建立人大的监督保障制度。关键词行政信息主动公开被动公开行政信息的主动公开是与被动公开相对的一种公开方式,它在各国行政公开制度中均占有重要地位。由于各国行政信息公开法的调整范围不尽相同,因此,虽然有的国家的行政信息公开法没有规定主动公开制度⑴,但却不能否认其它立法对主动公开制度的确认。主动公开仍然是行政信息公开制度的重要内容之一,仍有必要充分研究这一公开制度,以便根据我国的国情建立我国的主动公开制度。一、主动公开的含义及特点对于何为主动公开,我国学者从不同的角度进行了论述,有的从主动公开的具体途径和方法上论述,认为主动公开是指政府主动地在有关的公开出版物上公布政府信息,或者以通告、告示、布告、公告等方式公开政府信息。⑵有的从行政主体法定义务的角度论述主动公开,即认为主动公开是指国家行政主体及其工作人员按照法律规定的义务主动将国家行政主体及其工作人员的有关情况登载在有关报纸上、公报上或者国家行政主体及其工作人员主动公开有关情况的一种公开方式。⑶虽然上述观点对主动公开的表述有所不同,但从公开的启动方式上而言,两种观点并无实质上的差别。在主动公开的存在方式上,两种观点均认为主动公开既表现为行政主体在具体程序中的公开,如行政处罚、行政裁决中的告知、说明理由等,又表现为非具体程序中的公开,如抽象行为、行政政策的公开等,前者由行政程序法规定,后者有专门的法律规定。限于篇幅,笔者仅就行政主体在非具体程序中的主动公开展开讨论,即行政信息的主动公开是指行政主体基于法律规范的强制性规定在非具体行为程序中积极公开特定信息的公开方式。与行政主体基于申请的被动公开不同,主动公开具有以下几个特点第一、主动公开的实施不是基于公民的申请,而是基于法律、法规的强制性规定。不是先有申请而后公开,而是在没有任何申请的情况下的公开,因此,主动公开又可称为无须申请的公开。与基于申请的被动公开在启动方式上存在明显的差异。第二、主动公开是对所有人的公开。主动公开以不特定的多数人即社会公众为公开对象。法律、法规之所以强制行政主体积极主动公开有关行政事项或信息是因为这些事项或信息对公众有意义,其表现是这些事项或信息或者规范不特定多数人的行为、影响不特定多数人的权利义务关系,或者关涉不特定多数人的共同利益。对于只对特定的公民、法人有意义的行政信息一般不属于法定向公众主动公开的范围。第三、主动公开的内容具有相对确定性,可以通过立法加以列举。由于各国政府干预、影响不特定多数人权益的行为方式有一定的范围,因此,法律强制行政主体主动公开的事项也就有一定的范围,可以通过立法加以列举。主动公开的主要内容包括行政法规、规章等规范性文件的制定、修改及其解释,行政主体的机构设置、职责权限以及办事规则,行政主体的采购协议书、机关的预决算书,重大行政事项的决策、计划、指导等。与被动公开的信息具有非确定性相比较,行政主体主动公开的信息则具有相对确定性和明确性。第四、主动公开的形式灵活多样。根据行政主体的管辖范围,行政主体既可以通过政府公报公布行政信息,也可以通过出版、提供阅览的方式公开行政信息,还可以通过新闻发布会、新闻媒体以及公告栏、通知、会议旁听等方式主动公开。此外,由于信息技术的发展,通过政府网站公开业已成为大多数国家政府的普遍做法。第五、主动公开必须配合多种保障措施才能使公开具有实效。由于主动公开在内容上涉及公众利益,如果行政主体应公开而不公开,直接受到侵犯的往往是公共利益而非个人利益。根据公共选择的理论,在这种情况下公民个人作为经济人通常不具有主张公开的直接利益,公民个人一般不会为了公共利益而主动诉求行政主体公开信息。因此,单纯通过赋予公民诉权的方式解决,可能因为没有起诉人而使这种公开措施失去意义,因而必须采取多种措施来保障。这些保障措施主要包括上级行政机关、议会、法院以及媒体的监督保障等。没有这些相关的监督保障措施,主动公开的内容就难以落实。二、西方国家及我国台湾地区的主动公开制度(一)主动公开的立法情况各国均存在主动公开制度,没有主动公开制度的国家是不存在的。其区别只是主动公开的内容、范围以及采用的法律形式不同而已,有的国家在行政程序法中规定了主动公开的内容,有的国家在专门的政府信息公开法中规定主动公开的内容,还有的国家在两者之外,再以单独立法的形式规定政府主动公开的特定信息。第一,行政程序法对主动公开制度的规定。各国行政程序法的调整范围不尽相同,有的国家的行政程序法规定了主动公开的内容,而有的国家则没有涉及。美国作为行政公开制度的代表,其1946年通过的行政程序法主要规定了主动公开。韩国的行政程序法规定了行政立法的预告这一主动公开方式。日本的行政程序法规定以不特定多数人为对象的行政指导应主动公开。台湾地区的行政程序法不但规定了行政机关订定法规命令应登载于政府公报,而且在第45条中还重述了其他法律对主动公开的规定⑷。第二,专门的政府信息公开法对主动公开的规定。政府信息公开法作为规范政府信息公开的专门法律主要规定公开的原则、公开的限制以及公开的程序和保障措施,有的国家的政府信息公开法规定了政府必须主动公开的内容。如美国1966年制定并经修改的情报自由法,该法详细规定了主动公开的事项。澳大利亚1982年资讯公开法规定了主动公开的内容、方式和保障措施。该法第8条规定了每一政府机关必须主动公开的资讯。加拿大资讯取得法第5条也规定了政府应主动公开的有关资讯。台湾的行政资讯公开办法又对行政程序法第45条规定的主动公开内容加以说明,主动公开是台湾行政资讯公开的两种方式之一。虽然日本的资讯公开法仅规定了被动公开⑸,但是我们却不能据此就认为日本不存在主动公开制度。因为日本在制定资讯公开法以前曾制定有若干单行法令规定主动公开事项,比如行政机关向一般人民公布财政收支、可行性计划等则由其他法令规定⑹通过公报公开政府法令也由单行法令规定。日本的资讯公开法有其特定的调整范围,其调整范围主要是公开的程序和救济,而对于主动公开事项则没有纳入其中,该法第二条第二项在界定了行政文书的含义之后接着规定政府公报、报告书、报纸、杂志、书籍及其他以不特定多数人为出售对象的出版物不作为该法适用的文件。因此,我们可以说日本也存在主动公开制度。此外,葡萄牙、新西兰等国家的信息公开立法均对主动公开的事项有所规定。第三、其他法律对主动公开的规定。有的国家在行政程序法和专门的政府信息公开法之外还制定有若干单行的法律规范,规定主动公开的行政事项。这些法律规范较为分散,有的表现为集中对单项行政事务的主动公开作出规定,而有的则是个别条款体现了这种公开。如美国1972年的联邦咨询委员会法和1976年的阳光下的政府法则集中对政府咨询委员会和合议制行政机关会议的公开作出规定,而美国的政府道德法则主要规定了政府主要官员的财产申报制度,其中个别条款体现了公开。德国的环境资讯法规定了环境状况的公开。台湾地区的政府采购法、公职人员财产申报法、都市计划法、环境评估法、商标法中均有关于政府资讯的主动公开。有的法律规范虽然没有规定政府活动必须主动公开,但是一旦政府的这一活动受其他机关的监督,而后一机关的活动法律要求必须公开时,实际结果也造成政府活动的公开。如台湾地区的预算法和决算法虽然没有规定政府的预算书和决算书必须主动公开,但是政府的预算书和决算书必须提交立法院审议,是对立法院的直接公开。而根据立法院组织法,立法院的会议必须公开举行,实际结果也是对公众的主动公开。(二)主动公开的内容和范围主动公开的内容和范围是政府信息公开制度的核心问题。那些行政信息必须主动公开,哪些行政信息不必主动公开,是由多种因素决定的。它不但取决于一国的民主政治和经济发展状况,也取决于行政权力的受制约状况。在现代民主国家,为弥补议会民主制的不足和缺陷,防止作为代理人的政府误用或者滥用代理权,就必然要求政府全面地公开其活动,除非为了被代理人的利益才可以不公开在完备的市场经济体制下,工商企业的投资、经营和决策越来越依赖于对信息的掌握程度,这些市场主体也需要政府公开各类经济信息政府行政权力越受制约,其公开的范围也就越广泛,相反,行政权力较少受到制约,其公开的范围就可能狭窄。可见,一国政府的信息公开制度也是其政治、经济和法治发展实际水平的侧面反映。考察有关国家的主动公开制度,可以发现主动公开的内容主要包括第一、政府规章、法令的制定程序。美国联邦行政程序法第553条规定了政府规章的主动公开,行政机关在制定规章之前应在联邦登记上公告或直接通知利害关系人,公告或通知的内容包括制定规章的时间、地点、性质说明制定规章的依据,拟定规章的条款或涉及的主题和问题的说明等。韩国行政程序法第41条规定,制定、修正或废止与国民权利义务或日常生活有关的法令时,制定该立法提案的行政机关应予以预告。法国1978年制定的改善行政机关与公众关系法第9条规定,行政机关必须主动公开对实体法的解释或对行政程序进行描述的指示、指令、通令。台湾地区的行政程序法规定了政府法令的预告程序,该法第154条规定行政机关拟订法规、命令时,除情况急迫显然无法事先公告者外,应通过政府公报或新闻予以公告,并载明下列事项订定机关的名称订定的依据草案全文或主要内容及异议的期间等。此外,有的国家在宪法中规定政府法令的公开方式,如德国。第二、行政机关的组织职能、办事的实体和程序规则。美国情报自由法对此有详细的规定,主要包括两类第一类是必须在联邦登记上主动公开的文件1、机关的组织2、机关的职能和工作方法3、程序规则4、实体规则、政策和影响公众权利的解释5、上述各项的修改、订正和废除。第二类是在联邦登记以外必须主动公开的文件⑺,包括1、裁决案件的最终理由,包括附议的意见和反对意见在内以及裁定书2、该机关所采取的未在联邦登记上公布的政策说明和解释3、对公众有影响的行政职员手册和指示。如果公布上述文件明显地不正当地侵犯个人隐私权的,可在必要的范围内删除暴露个人身份的细节。由于美国系普通法国家存在先例约束原则,后一类必须主动公开的事项实际上仍然属于行政机关的办事规则,这些规则包括实体规则和程序规则。新西兰1982年的公务资讯法第20条、澳大利亚1982年的公开资讯法第8条均规定了政府必须主动公开的特定文件与资讯,其内容主要包括行政机关的组织、职能公众参与行政机关制定政策和执行法律过程的方法行政机关所拥有的各类文件的名单公众可以查询、购买或接触到行政机关的文件等获得情报的方法。加拿大资讯取得法第5条也规定了政府的组织与职能、机关的各类办事手册等资讯应通过政府公报或出版予以公开。此外,台湾的行政资讯公开办法规定行政机关的许认可条件应主动公开。第三、除了通过行政程序法和专门的政府信息公开法规定主动公开的内容之外,其他法律规范中也往往涉及主动公开的事项。这些应主动公开的事项包括1、合议制行政机关的会议及会议记录。如美国的阳光下的政府法、联邦政府咨询委员会法有专门规定。2、公职人员及其家属的财产收支状况,由公职人员财产申报法予以规定。3、公共工程和政府采购文书。由政府采购合同法规定。4、行政机关的预算、决算及其执行情况。议会对政府的财政控制是议会监督的一项重要内容,在西方资本主义国家政府的财政预决算及其执行情况始终是公开透明的。5、行政机关相关业务的统计。6、政府文官的录用等等。总之,从各国的行政公开制度不难看出,主动公开的内容和范围主要集中于三个方面一是政府法令或规章的制定程序,包括法令或规章的制定机关、制定理由、依据和规章的内容及其说明。二是行政机关的组织、职责权限及其所适用的规范性文件、办事规则。三是涉及公共利益的其他重大行政事项。由于各国对行政信息的理解不同,因此规定行政信息公开的法律形式也有所不同。(三)主动公开的形式主动公开的形式是指行政主体通过何种手段、途径或方法将法定公开的事项公之于众,其目的在于使公众知悉以备查阅和利用。采用何种具体形式公开,主要取决于政府信息的重要程度和适用范围。如果说行政公开的内容和范围是各国行政情报公开制度的实体内容,那么行政公开的具体形式则是其程序性内容。实体性内容必须通过程序性内容加以贯彻落实,否则,缺乏程序性内容,公开的实体内容也难以落实。因此行政公开的形式在行政信息公开制度中占有重要的地位,根据有关国家的立法,主动公开的形式主要有第一、政府公报,政府公报是公布政府规章及其他重要行政信息的法定方法,且大多已形成制度。根据美国情报自由法第1条第1款的规定,通过联邦登记予以公布是主动公开的重要途径。另外,美国联邦行政程序法规定了规章的制定程序必须在联邦登记上公布。台湾地区的行政程序法和行政资讯公开办法也规定了政府公报这种公开方式。第二、出版发售或提供阅览。除了必须在政府公报上公布的文件之外,还有

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