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行政法论文-论行政强制执行的模式.doc

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行政法论文-论行政强制执行的模式.doc

行政法论文论行政强制执行的模式行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度,它对于保障法律法规的顺利实施,行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。本文试从学习界定行政强制执行的概念、内涵、性质入手,通过对比分析西方国家行政强制执行模式的种类,探讨我国现行行政强制执行模式存在的问题及其形成的原因等,对今后我国行政强制执行模式的发展方向和选择给出一些粗浅的看法。一、行政强制执行的含义与性质(一)含义。行政强制执行是指国家机关为了保障行政权的合法、有效行使和行政管理活动的正常进行,对不履行行政机关所科义务的管理相对人,依法采取强制性措施,迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的一种法律制度。(注1)由上述定义可以看出1.行政强制执行的主体是国家机关。2.行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行行政义务为前提,在一般情况下,这种不履行还必须有不履行的故意。不履行行政义务有两种情况,一种是从事法律所禁止的行为,如在规定不得建筑住宅的土地上建立住宅另一种是,不履行规定必须履行的义务,如应纳税而不纳。两种情况都属行政强制执行的范围。3.行政强制执行的目的在于强迫公民、法人或其他组织履行行政义务,因此,强制执行应以行政义务为限,不能超过当事人所承担的行政义务范围。4.行政强制执行采取的手段为强制措施。一般可将行政强制执行分为1.申请人民法院强制执行。凡是法律法规未授权行政机关自行强制执行的,均需向人民法院申请强制执行。从我国现有的法律法规的规定看,大多数的行政处理决定和处罚决定在行政管理相对人不自行履行时,经行政机关申请,由人民法院强制执行。2.行政机关自行强制执行。行政机关自行强制执行必须有法律的特别授权或规定,往往是行政机关在行使职权时为当事人设定的各种作为或不作为的义务,当事人拒不履行时,行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行。3.行政机关可选择的强制执行。除由申请法院强制执行和行政机关自行强制执行的法律规定外,有些法律还规定了可选择的行政强制执行方式。如税收征收管理法规定当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉,又不履行的,作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施或者申请人民法院强制执行。(二)行政强制执行权的性质1.行政强制执行权是行政权而非司法权。首先,行政权分为行政决定权和行政执行权,当执行权服务于行政决定权的时候,就转化为行政执行权。行政执行权是行政权的一部分,执行的内容是行政决定,目的是实现行政职能,代表公共利益,维护公共秩序。其次,行政强制执行权属于行政权。行政强制执行权虽是由从行政执行权转化而来,但其本质上依然是行政权。行政执行权与行政强制执行权的分界是执行过程受到阻碍,法律状态内部发生了变化,即义务人拒绝履行义务。如果义务人不履行义务是由于对具体行政行为所确定的义务有异议,则义务人可以提起行政诉讼,借助司法权力量来抗辩行政强制执行权。但如果义务人对具体行政行为所确定的义务没有异议,既不履行义务又不起诉,就将直接导致强制权启动的后果,从而促使行政执行权完成向行政强制执行权的转化过程。因此可以认为,行政强制执行权在本质上应该是行政权。但是,行政强制执行权的行政权属性,并不意味着行政机关当然地拥有行政强制执行权,必须由法律、法规的专门授予。之所以由司法机关来强制执行部分具体行政行为,完全是出于对进入强制执行领域的行政行为再增加一层监督的考虑,法院对作为执行依据的具体行政行为的审查,只是一种监督,这是司法权为保证强制执行的正确性而对行政执行过程的渗透,它不属于行政强制执行权的范畴,更不能因此改变行政强制执行权的行政权本质。2.行政机关强制执行权是实体性权力而非程序性权力。表面看来,行政强制执行权只是落实先前已被确定下来的权利、义务关系,没有对行政相对人增加义务和负担,不产生新的权利、义务关系,因而仿佛应该只是一种程序性权力,而非实体性权力。似乎行政强制执行权的存在仅有手段上的意义,而不具有目的上的意义。我们看到行政强制行为具有明显的涉权性,无论是执行性的还是非执行性的,都直接调整或涉及到相对方公民、法人的权益。虽然,一方面它是在实现已经确定的法律关系另一方面,其方法的强制性本身就使之具有了新的法律属性,也具有了干预相对方权益的独立属性。行政机关采用强制手段迫使行政相对人履行其义务,完全有可能增加行政相对人的义务和负担,如执行罚。另外,执行方法失当,执行程序违法均可能对相对人造成新的损害。行政强制执行权在实现原行政决定所确立的权利、义务关系的同时,可能对相对人增加义务和负担,可能产生新的权利、义务关系。因此行政强制执行更是一种实体性权力。3.行政强制执行权是相对独立性质的权力而非辅助性质的权力。行政强制执行权的相对独立性是指,其形式上的附属性和行使上的独立性并存。行政强制执行权就其形式而言,它是对行政决定的执行,其实施必须以一个有效的行政决定的存在为前提。因此,行政强制执行权具有形式上的附属性。但行政强制执行权就其运行过程而言,又表现出一种独立性。行政强制执行权对公民权益的调整或干预是相对独立的,并不完全依附于其它的行政行为。行政强制执行权与行政决定权在本质上和法律特征上,是完全不同的权力类型,有不同的行为主体,涉及不同的权利、义务关系,遵循不同的程序,表现为不同的法律关系。在行政强制执行法律关系中,一方是依法拥有强制执行权的行政机关或法院,即执行主体另一方是依行政决定而负有义务的义务人,即被执行主体。但不能由此得出结论,认为行政强制执行法律关系的内容,就是行政机关或法院的强制执行权和行政决定所确定的义务。因为,强制执行的目的,不是确定义务人有无以及有什么样的义务,而是执行主体凭借强制执行权强制被执行主体履行义务,实现行政决定所确定的义务。为此,执行主体可以科以被执行主体新的义务,即使不科以新的义务,被执行主体对强制执行也负有容忍的义务。并且,行政强制执行权能否最终实施的决定权也独立于行政决定。如相对人自动履行了行政决定所确定的义务时,由执行主体遵循另外的程序决定是否执行。因此,行政强制执行与行政决定是不同的两个法律关系,行政强制执行权应视为相对独立性质的权力。二、西方国家行政强制执行模式对比分析起源于西方的行政强制执行制度,由于西方各国的政治、历史和文化背景不同,在发展的过程中大致形成了三种模式(一)英美模式。英美国家实行三权分立制度,行政权作为一种有扩张性的国家权力,受到立法机关和司法机关的制约,行政机关在相对一方不履行行政义务时,原则上不能自己采取强制执行手段,只能向法院提起民事诉讼,请求法院以命令促使履行,相对一方如果不履行法院命令,法院将以藐视法庭罪,处以罚金或拘禁,这就是藐视法庭程序。当然,作为诉讼,被告方也同时可以就行政机关的强制执行决定是否合法进行争论,因而其本身又是一次救济程序。此外,它也并不妨害相对一方在不服行政处理决定时,根据特别法或行政程序法的规定,向法院请求司法审查。另外,有下列四种情况,有即时强制必要的,行政机关可以不经由行政上的诉讼程序,或事前的司法承认而自行执行(1)对负有缴纳国税义务财产的查封与扣押(2)对外国人驱逐出境(3)对妨害卫生的行为的排除(4)妨害安全秩序之排除。(注2)由此可见,英美模式是由法院来进行行政强制执行的。(二)法国模式。法国是现代行政法的母国,法国除了有普通法院之外,还有独立而自成体系的行政法院系统。行政法院和普通法院是两个相互独立的审判系统,前者受理行政诉讼,后者受理普通诉讼。为确保行政义务的履行,法国采用由司法机关对义务违反者施加刑罚的办法。依靠义务人对刑罚的恐惧以促使其自动履行。这种刑罚与一般刑罚不同,称为行政刑罚。但刑罚与行政罚只在法律有规定时才适用,如果法律对于某项行政义务的不履行没有规定处罚,或者情况紧急,需要即时强制时,行政机关也可使用强制力量直接执行行政处理决定所规定的义务,称为依职权执行或强制执行。但必须符合下列条件(1)法律有明文规定(2)情况紧急(3)法律无明文规定,也无紧急情况,但法律也没有规定其他执行方法时,强制执行是最后的执行方法。如果有其他方法就不能适用强制执行(4)当事人表示反抗或有明显的恶意。(注3)由此可见,法国模式本质上也是由法院来进行行政强制执行,只不过因其国内的司法机构设置而具有自身的特色。(三)德奥模式。德国和奥地利同为大陆法系国家,历来将行政强制权看成是行政权的一部分,故由行政机关自行执行。德国早在普鲁士时代就逐渐形成了由行政机关自行强制执行的习惯法,行政强制执行无须根据法律之特别规定。由于这一法律传统的缘故,德国采取行政执行体制。1953年,联邦德国颁布了行政强制执行法,共4章22条,具体规定了行政强制执行的主体、执行前提、执行内容、方法以及执行程序。奥地利不仅拥有完整的行政程序法典,而且拥有独立的行政强制执行法规。奥地利国会于1925年制定了行政强制执行法通则,共计13个条文。根据该法,行政强制执行权主要归属于县级行政机关,并明确了行政强制执行的范围。奥地利行政强制执行的原则有最轻微原则,即执行机关行使强制执行权,应当注意以最轻微的方法达到强制执行的目的最低限度原则,金钱给付的强制执行,以不影响被执行人最低限度的生活及不妨害法定赡养义务的履行为限。由行政机关来实施强制执行权,对于保障行政权的运行和提高行政效率具有重要意义,但是,此种模式在长期的实践中,也逐渐暴露出滥用强制权、不法侵害公民权等弊端。三、我国行政强制执行的模式、形成及其原因我国现行行政强制执行体制的形成有着深刻的社会历史背景,是多种因素共同作用促成的结果。(一)我国行政强制执行的模式行政诉讼法第66条的规定公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。在行政机关强制执行前有依法两字,意味着行政机关强制执行必须有法律的特别授权或规定对于法律没有授权或规定的,只能申请人民法院强制执行。因此可以看出,我国目前的行政强制执行模式,应该是以申请人民法院执行为主,以行政机关自主执行为辅的执行模式。(二)我国行政强制执行模式的形成过程我国的行政强制执行模式是随着社会主义民主法制建设的发展逐步完善和建立起来的,大体经历了三个阶段1、第一阶段建国以后至20世纪70年代末。这一时期,一方面由于相应法律规范的严重缺乏,另一方面由于各级政府工作人员多数来自中国人民解放军,军事管理意识十分浓厚,法制意识相对淡薄,因此,行政决定一般则由作出决定的行政机关自行执行或者指令下级机关执行。2、第二阶段20世纪80年代。这一阶段,由于改革开放政策的实施,特别是依法治国理念的提出和社会主义法制建设的全面推行,极大地增强了公众的法律意识和权利意识。由于以往行政机关在强制执行过程中经常发生违法、侵权的现象,引起了人们对行政机关自行执行的不满,于是,一些单行法律、法规开始把行政强制执行权授予法院,出现了行政强制执行与非诉行政执行并存的局面。但由于没有法律的统一规定,这一时期的人民法院并不当然地享有行政执行权,而仅以相关法律、法规的明文授权为限。3、第三阶段1989年至今。1989年行政诉讼法的颁布,确立了我国现行行政强制执行的基本模式。根据该法第66条的规定,人民法院取得了当然的强制执行权,无需单行法律、法规的特别授权。由于行政诉讼法的示范作用,之后颁布的许多法律、法规和规章中也都采用了行政诉讼法的这一模式。(三)我国行政强制执行模式的形成原因1、源于对行政强制执行权性质的认知。改革开放之初,仅刑事和民事诉讼法对强制执行作出规定,而刑事强制执行和民事强制执行均是由法院组织实施的,故而强制执行权一直被视为司法权,应该由法院而非行政机关行使。(注4)2、与相应的行政法律依据相伴生。强制执行权的行使涉及到需采取对人身权、财产权的强制措施,因而需要法律从实体和程序两个方面予以规制。然而在现行行政强制执行体制形成之初,我国的行政法学研究亦刚刚起步,行政法制颇不健全,由此导致人们对于行政法和行政程序知之甚少。因此,当时的行政法理论和行政法律并未为控制行政强制执行权滥用提供有效途径,而民事诉讼法明确规定审理行政案件适用民事诉讼法,该规定成为行政强制执行权归属法院的法律依据。3、两类主体的发展传统使然。八十年代初,由于法律不健全和传统观念的影响,行政机关主要依政策办事在行政执行环节上,表现为手段不多,力度不够,威信不足,而法院地位和威信的提高及当时法院执行的有效性,有利于达到实现具体行政行为之目的,这促使更多的法律选择将行政强制执行权授予法院。4、受行政强制执行现实的影响。在行政诉讼法颁布之前,行政法理论界对行政强制执行权归属法院的事实,或者并不发表意见,或者仅仅做简单的分析,未能提供足够的理论支撑,因而实践中多盲目模仿。基于行政强制执行的现实,不得不确立了以申请法院执行为主,行政机关自力执行为辅的行政强制执行体制。(注5)由此可见,我国现行行政强制执行模式的形成具有自发性、应急性、盲目性以及鲜明的时代性等特点,它并非出于理论上的严格设计,缺乏审慎的价值思考与判断。这也决定了现行行政强制执行体制远非一种理想的模式,其在运行的过程中必然会引发诸多问题,它尽管能应一时之急却不能作为长久之计。四、我国现行行政强制执行模式存在的主要问题一般认为,我国以申请人民法院强制执行为主的行政强制执行模式,是在总结各国行政强制执行制度历史经验的基础上,根据我国实际情况形成的,既有利于防止行政专横,保障相对人合法权益,又有利于提高行政效率,体现了尽可能兼顾安全和效率两大价值的立法目的,是一种适合我国国情的强制执行制度。但从实践情况看,运转效果并不理想,存在诸多缺陷,主要表现在

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