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行政法论文-论行政自由裁量权及其法律控制 .doc

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行政法论文-论行政自由裁量权及其法律控制 .doc

行政法论文论行政自由裁量权及其法律控制摘要行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分,也是行政权力中最显著、最独特的一部分,它是行政主体提高行政效率之必需的权力,其可以使行政主体审时度势、灵活机动地处理行政法律关系。可见,在现代行政法中,行政自由裁量权是必不可少的。但是,要实现行政法治,又必须对行政自由载量权加以一定的控制。因此,行政自由裁量权不仅是各国行政法学研究的重要理论问题,而且也是行政主体在管理社会公共事务中必须解决的一个实际问题。探讨如何适当地、合理地运用行政自由裁量权具有重要的现实意义。关键词自由裁量权行使规则必要性滥用控制行政自由裁量权无论是对于行政主体还是对于行政相对人而言,都如同一把双刃剑,行政自由裁量权是实现行政管理职能所必需的,但是,这种权力在行使过程中又可能对行政法治构成威胁。为实现依法行政,防止行政自由裁量权的滥用,必须对行政自由裁量权进行一定的控制。一、行政自由裁量权的概念要充分了解行政自由裁量权的概念,必须对行政自由裁量权作出全方位、多层次的分析,笔者从以下几个方面阐释此问题(一)行政自由裁量权的含义各国学者对于行政自由裁量权有着不同的理解与阐释。现被大多学者接受的观点认为行政自由裁量权是指法律、行政法规、地方性法规和规章对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定,或虽有明确规定,但留有一定自由行使职权的幅度,由行政主体依照立法目的和公正合理的原则,结合具体情形自行判断并做出处理的权力,是行政主体的一种自行决定权,即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。在行政法学中,自由裁量权的载体是自由裁量行政行为,其是相对于羁束性行政行为而言的,是市场经济发展的结果,也是民主法治的基本要求。在没有民主与法治的封建社会,人们缺少对于权利的基本认识,国家权力凌驾于公民权利之上,封建统治者中的权力与封建国家的权力几乎不受到任何约束。近代资产阶级在反对封建君主专制的斗争中,提出天赋人权和有限政府的口号,使国家权力与政府权力受到了一定的限制,使行政主体的权力范围局限于一些有限的领域。但是,由于社会政治、经济、文化等因素的发展,政府功能逐渐强化,其越来越多的干预社会生活,行政权力又出现了不断扩大的趋势。同时,法律的局限性与实证主义法学的缺陷,也要求行政主体在不违反法治的前提下,应该有行政自由裁量权与自由裁量行政行为的存在,以实现法律的精神与价值。(二)行政自由裁量权的特征行政自由裁量权具有多种特征,为了更好的了解行政自由裁量权的特征,笔者从以下三个方面来阐释1、行政自由裁量权来源于法律的授权法律有着多种渊源,可以是宪法、法律、法规、规章,等等。法律对于行政主体的授权,可以表现为法律条文的直接规定,也可以表现为虽然法律条文没有直接的规定,但是,通过法律解释、法律推理等手段可以理解为授权的存在。2、行政自由裁量权是一种弹性权力行政自由裁量权存在一定的自由空间,法律授权行政主体在处理行政法律关系中作为行政行为或不作为行政行为,怎样作为行政行为或何时作为行政行为,等等。行政主体在依据其自由裁量权为行政行为时,行政主体有着自己的思考与选择空间。但是,行政主体的自由裁量权是相对的自由,其将受到多种法律原则、法律规则、法律制度等的控制与约束。3、行政自由裁量权是一种特定化的权力行政主体一般在具体行政行为中行使自由裁量权,因为行政法律关系的多元性与行政案件的复杂性,行政主体不可能针对所有的行政事务均采用相同的法律思维与行政行为手段,因此,针对不同的行政案件,行政主体自由裁量权的内容是大不相同的。(三)我国法律制度中的行政自由裁量权行政自由裁量权是行政法与行政法学发展的必然,随着我国市场经济的发展与民主法治的健全,行政自由裁量权作为行政主体的一种合理权力,有其存在的空间。在我国现行法律制度中,行政自由裁量权主要体现在以下几个方面第一,根据法律的授权,行政主体可以选择作为或不作为行政行为。例如,中华人民共和国行政处罚法第三十七条第二款规定,行政主体在符合法律规定的前提下可以对是否将证据先行登记保存做出选择。第二,根据法律的授权,行政主体可以在法律列举的范围内,选择具体的行政行为模式。例如,根据中华人民共和国治安管理处罚法的规定,对于违反治安管理处罚法的行为人,行政主体可以根据其违法的具体情况处以警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证,对违反治安管理的外国人,可以附加适用限期出境或者驱逐出境。第三,根据法律的授权,行政主体可以在一定幅度与范围内为一定行政行为。例如,中华人民共和国证券法第二百零三条规定,违反证券法的规定,操纵证券市场的,处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款没有违法所得或者违法所得不足三十万元的,处以三十万元以上三百万元以下的罚款。第四,根据法律的授权,行政主体可以自由为行政行为的其他情形。例如,法律对于行政违法行为情节或其他情形未做出具体规定,而是运用诸如情节较轻、情节较重、必要时等模糊、不确定的法律概念,由执法主体理解与适用。例如,中华人民共和国农产品质量安全法规定,农产品质量安全检测机构伪造检测结果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下罚款情节严重的,撤销其检测资格造成损害的,依法承担赔偿责任。二、行使行政自由裁量权应遵循的基本规则行使行政自由裁量权作为一个法律概念,其在不同的法律规范中有着不同的称谓,根据我国现行的行政法律体系,行政自由裁量权是行政合理性原则与制度的基本内容。行政合理性原则与行政合法性原则共同构成行政法的两大基本原则。对行政自由裁量权而言,行政合理性原则主要审查在法定的职权范围之内行使自由裁量权是否行使得合理适当,是否违反法的原意和目的,是否符合公平正义的要求。根据行政合理性原则,行使行政自由裁量权应当遵循以下一些基本规则(一)行使行政自由裁量权应当符合法律的价值取向任何法律的制定都是出于一定的理由与目的,为了达到某种社会价值。自由裁量权的行使不能偏离法定的目的与价值,更不可以与法定价值背道而驰。自由裁量背离法定价值的表现形式是多种多样的,例如,行政主体工作人员出于私人利益或个人偏见而对行政相对人作出缺少理性的行政行为,用手中的自由裁量权对行政相对人的权利进行不合理的限制。又如,行政主体工作人员为了规避行政职业风险,对应当主动进行管理的行政事务视而不见,采用行政不作为或拖延履行法定职权的方式,从而影响行政相对人的权利、义务。法的原意是公平合理的,法的目的是为了更好管理社会事务,而不是根据行政主体工作人员的好恶做出某种行为。虽然,自由裁量权不超出法定职权范围不构成违法,但却有可能违反了法的目的和原意,其实质是更深层次的违法。(二)行使行政自由裁量权应当出于合理的动机行政主体在为自由裁量行政行为时,应当出于正当合理的动机,不得基于不正当的动机来解释、适用行政法律体系中的模糊概念,从而达到偏袒一方当事人或自己利益的目的。这便要求,行政主体在行使自由裁量权的过程中判断、选择和决定自己的行为模式的时候,应当依据一定的客观标准与具体原则,例如,公共利益至上原则、比例原则、平等原则、行政诚信原则、信赖保护原则、行政效率原则,等等。(三)行使行政自由裁量权应当符合法定的行政程序行政程序是由法律规定的、体现国家意志的行政法律行为方式。行政程序的法定性决定了行政主体在为行政行为时时必须严格遵守法定程序,使其行为的步骤与方式符合法律的要求。行政合理性原则要求行政主体在做出某种行为时不仅要有实体法上的依据,而且要符合法定程序。行政自由裁量权行使的程序规则,实质上是对行政主体行使自由裁量权在程序上的限制。在我国,应该为行政自由裁量权的行使设定以下几项程序规则明确标准规则、指出事实根据规则、说明理由规则、听取行政相对人的意见规则、行政公开规则,等等。三、行政自由裁量权存在的必要性与被滥用的可能性(一)行政自由裁量权存在的必要性行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分,也是行政权力中最显著的一部分,它是行政主体提高行政效率之必需的权限,它能使行政执法者审时度势地处理问题。可见,在现代行政中行政自由裁量权是必不可少的。行政自由裁量权存在的合理性主要基于以下原因1、行政自由裁量权是行政法治发展与需要的结果行政权是国家机关执行法律,管理国家行政事务和社会事务的权力。国家进行行政管理的根本目的在于维护社会秩序,促进社会发展。这样就必然要求依据一种特定的强制性手段,为有效进行行政管理提供保证,这种保证就是行政权。然而,随着社会经济的发展,社会生活日益复杂,从而导致行政主体职能日趋扩大。行政权涉及的范围已经扩展到生产、生活、社会福利、教育文化等各个领域。同时,由于行政管理的专业性、技术性不断增强,使更多的行政事务需要行政主体根据实际情况和自己的判断灵活处理。由于行政自由裁量权建立在这样的行政权基础之上,必然随着行政权的发展而发展,以适应行政管理活动的需要。2、行政自由裁量权是弥补立法缺陷的必然要求法律虽然具有巨大的功能,但是,法律的局限性也是不同程度地存在着。同时,法律规范又具有相对的稳定性,不可以朝令而夕改。一方面,由于社会的发展,行政权的不断扩大,相对稳定的立法必然要求行政自由裁量权的存在,从而对复杂的社会关系、法律关系进行有效的管理。而另一方面,由于行政事务的广泛性与复杂性,立法机关不可能制定出完全有效的法律规范来满足行政管理各个方面的需要。另外,在现代行政法律关系中,行政权已经进入了立法领域。例如,我国国务院制定的各种法规、条例、细则,等等其他行政主体制定的各种规章、办法、准则,等等。由于以上几种原因的存在,必然促使赋予行政主体一定的行政自由裁量权。(二)行政自由裁量权被滥用的可能性行政自由裁量权的合理存在,并不意味着这种权力能够被合理地运用。事实上,这种自由裁量权被滥用的情况大量存在。行政自由裁量权有可能被滥用是基于以下原因1、行政自由裁量权的弹力性由于法律规范对于行政主体实施行政行为规定了一定的范围与幅度,这种范围与幅度是必要的,同时,也就为其被滥用提供了可能。例如,中华人民共和国传染病防治法第七十六条规定,在国家确认的自然疫源地兴建水利、交通、旅游、能源等大型建设项目,未经卫生调查进行施工的,或者未按照疾病预防控制机构的意见采取必要的传染病预防、控制措施的,由县级以上人民政府卫生行政部门责令限期改正,给予警告,处五千元以上三万元以下的罚款逾期不改正的,处三万元以上十万元以下的罚款,并可以提请有关人民政府依据职责权限,责令停建、关闭。可见,自由裁量权的幅度如此之大,行政主体在实施自由裁量行政行为时就有了较大的回旋余地。只要行政行为不超出这个范围,不会明显导致行政行为过分不当之外,都是合法的行政行为。这样,就造成在许多行政领域,当行政主体滥用行政自由裁量权时,行政相对人往往无法得到真正的救济,其原因是他们并未超越法律规定的权限。2、行政司法实践的证实从包括我国在内的各国行政司法实践来看,行政主体及其工作人员的犯罪行为、行政违法行为、行政无效行为等已经越来越少而行政不合理行为、滥用行政自由裁量权行为等却逐渐增多。这是由于法律体系在健全,法律规范的强制作用在加强,使得明显违法的行政行为均会得到有效的控制与制裁。但是,另一方面,由于行政自由裁量权的存在,使得合法、半合法的行政不当行为日益增多。行政主体为谋取不当利益,往往会选择法律风险更小的行政自由裁量行政行为,而行政法律关系救济主体针对这一行为一般缺少有效的控制。例如,对违法行为人实施行政处罚畸轻畸重,对违法行为人实施行政处罚前后不一,不履行或拖延履行法定职责,显失公平,反复无常,超越职权,滥用职权,等等。自由裁量权的存在与扩大,有其合理的一方面,有利于发挥行政主体的职能,以实现更高的行政效率,满足社会运行的需要但是,另一方面,其又可能对行政相对人的权利与法治国家构成威胁。四、对行政自由裁量权的法律控制权力的授予与控制总是同时存在的,行政自由裁量权也不能例外。对自由裁量权进行有效的控制,应当遵循两个价值目标其一是使行政自由裁量权能够有效地运作,从而使行政管理发挥应有的效能其二是防止行政自由裁量权的行使者滥用权力,从而保障公民的合法权益不受侵犯。只有遵循这两大价值目标才能既保证行政效率,又能实现行政正义。借鉴别国的理论与经验,根据我国的实际与问题,当前对行政自由裁量权进行有效的控制,重点应当从以下几个方面着手

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