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行政法论文-论行政规划变更的法律规制.doc

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行政法论文-论行政规划变更的法律规制.doc

行政法论文论行政规划变更的法律规制关键词行政规划变更/公共利益/比例原则/信赖保护原则内容提要当下中国的行政规划似乎是在一个法治的真空内运行,规划的变更表现的尤为明显,完全不顾及行政行为的信赖保护,也不对合法权益受到损害的利益相关人予以补偿。这种现象的存在严重背离了我们建设法治政府的要求,也极大的损害了民众对政府的信任和尊重。因此,有必要对行政规划变更中所存在的主要问题进行反思,从而在实体和程序两方面对行政规划的变更予以法律规制。当人类进入现代社会,社会生活愈加复杂,社会分工便日益细化,人们之间的社会关系和利益也因此而变得冲突和矛盾不断。对于现代社会而言,建立一个强有力的组织加强协调以维护其内部的稳定和促使其不断向前发展成为一个迫切的要求,而在今天看来,只有政府才可以担当如此重任。然而,需要注意的是,现代国家的行政不比农业或早期工业时代一样,许多国家政策的实行都必须慎谋而后动,因为愈重要的行政措施一定会牵涉到人民的权利义务、国家预算的来源、社会的反应所以必须事先作周详的规划。1因此,通过行政规划来实施对社会的管理已经成为不可避免的趋势,而合理有效的行政规划不仅可以统筹行政主体自身以及其组成部门之间的行动,使其所控制和支配的社会各种资源得到最为有效的利用,而且可以在其拟定过程中听取各方意见,有利于现存的和未来潜在的问题的解决。2从定义上来看,笔者认为将行政规划界定为行政机关为了实现国土或城乡规划、兴办公共事业或者公共设施等行政目标,对将来一定期限之内拟采取的方法、步骤、措施而对外作出具有法律约束力的计划似乎更为合理一些。其本质应是一种行政主体对当下以及未来人们彼此之间以及人类同自然之间利益的衡平。诚如德国学者所界定的那样其是为了以最好的方式实现根据现有条件确定的目标而进行系统准备和理性设计的过程,是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的,甚至相互冲突的利益的过程。3然而,拘于人类理性的局限和不足,对于自身行为所可能产生的结果和意义,人们是无法完全准确预见的。4应该承认,这种理性的局限和不足同样存在于政府机构。而其产生的结果之一,便是政府需要对被证明是失败的行政规划进行变更。这甚至可以说是行政规划正常的生理现象。5因此,我们需要经常面对行政规划的变更,以及因这种变更而带来的种种可能的后果,包括那些我们并不十分乐意见到的结果。当然,这并不意味着我们对政府随意、任性地变更自己的规划予以承认,更不意味我们对这种随意和任性应该忍受而无所怨言。我们要做和能做的是对这种变更进行法律规制。这无疑也是一个真正追求民主法治的国度,一个正在建立法治国家的政府所应尽的职责和义务。一、行政规划变更所存在的问题以及其可能的后果当下的行政规划变更所存在的问题多多,种种问题似乎表明其是游离在一个不受规制的法治化的国度之外,其中主要和需待解决的问题在于1.行政规划没有法律依据随意地变更,而这种变更又多以公共利益为幌子在市场经济的早期,人们普遍认为最好的政府,就是管得最少的政府,作为社会的守夜人,政府仅需负责人民安全、维护社会秩序等。然而,随着社会的发展和日益复杂,政府开始主动或者被动地全面干涉社会事务,变成了从摇篮到坟墓的全能政府。应当说这种变化是必然而不可避免的。不过,在这过程中,政府任性的随意而为的危险也大大增加,为此大陆法系国家在授予行政机关以广泛的社会管理权和自由裁量权时,同时确立和发展了法律至上(theprincip1eofthesupremacyofthelaw)和信赖保护原则。法律至上原则要求行政机关的职权行为必须得到法律的授权和以法律为最终依据,对一些可能对人民权益造成重要的危害的行为必须由法律来规定而不能行政机关自己裁量。信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护,行政机关不得擅自改变已生效的行政行为,确需改变行政行为的,对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。6可惜的是,这两个原则在当下中国并没有得到实施,以致于在现实中没有法律依据也可以制定行政规划已经成为司空见惯的通例。7而行政规划主体不合法、超越法定权限、背离法定程序等似乎也不是什么离奇的事了,而通过这种规划得来的结果,又不被行政机关自身尊重。以城市规划为例,就时常发生一些遵从领导意志而忽视规划严肃性的例子,往往因个别领导一句话就改变原有的规划。8这种随意地变更之所以产生,在很多时候是因为行政机关简单地、错误地把公共利益等同于其自身的利益,把利益代表者和维护者(政府)当作了利益人自身(民众)的结果,以为只要扣上公共利益的帽子便可以任意行为。于是,实践中便产生了大量行政机关和社会组织假借公共利益之名而损害民众利益之实的事件。毫无疑问,政府如此行为的结果是相当有害且具有破坏性的,既破坏了其自身工作的连续性和稳定性,使公民权利、公共秩序乃至整个社会都会处于不稳定、无序、多变的状态,也使得民众对政府的信赖不断丧失。2.行政规划变更的程序不公开、不民主、不完善,严重侵犯利益相关人的权利行政规划的终极目的是更好地促进社会的发展,其行为大多关涉大众福祉和公共利益,其一旦以法定程序确定下来,便会对一定区域和范围内的公民产生不可忽视的影响。然而,当下中国的行政规划无论是制定程序,还是变更程序我们都无从看到规划所涉及的利益相关人的身影,当然,也听不到他们表达自身利益的声音。9于是,一次次的行政规划的变更都是在利益相关人没有参与,甚至毫不知晓的情况下作出。那么,这种规划的合法性和正当性到底缘于何处呢难道仅仅因为政府是公共利益和人民的代表,其就可以撇开其被代理人人民而任意行为吗需要注意的是,对于行政机关作出的行政规划,由于其涉及当下以及未来某一段时期内政府对社会资源和利益的调控和分配,基于对政府的信任和对其特殊地位的考虑,民众对其是不可能不加理会的。通常情况下,民众会按照行政规划所确定的方案和路线来调整自己的行为。例如,当行政规划把城市的一个区域规划为开发区时,很多民众可能便会争先恐后地到该地投资。然而,在一个不是相当长的时间内,政府便废止了原来的规划而重新做出另外的规划,而这种规划的变更只是因为领导人的更替或者执政理念的转变(这种情况在当下中国也并不少见)。或许,可以有这样或者那样的理由来充分证明政府规划变更的必要性。然而,民众按照行政规划所进行的投资和建设,所消耗的物力和财力难道就这样随着规划的变更而付之东流而吗如果说市场经济条件下,理性的经济人必须面对决策中的风险和承担因这种风险而来的损失,那么这种因规划变更而带来的风险和损失是不是应该由民众来承担3.行政规划变更的救济和补偿制度缺失,致使利益相关人的合法权利得不到保障可以确定无疑的是,在很多情况下,行政规划的变更会给相当一部分相对人造成不利的后果,尽管并不总是这样。然而,对于行政规划变更不服的救济,我们几乎无法从现行法律中找到有效的法律依据。按照当前行政法的理论和分类,行政规划及其变更行为是抽象行政行为。根据行政复议法的规定,这种变更可以在复议过程中一并审查,然而这种行政机关内部的救济方式所能起到的作用并不如意。10而根据行政诉讼法的规定,抽象行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此,因行政规划受到损害的权利基本上处于无救济状态。对行政规划的变更进行合理的法律规制应该是行政规划制度中的一个极为重要组成部分,其重要性就在于对已经按照法定程序和充分听取公众意见的规划予以有效的保护,这既是对民众利益的一种保护,也是对先前的行政行为的公信力和确定力的尊重,毫无疑问,这也是诚信政府、责任政府的内在要求。因此,我们所架构的行政规划变更的具体制度和程序也应当以此为价值和逻辑起点。11本文将从实体和程序两个路向进行展开,并着眼于建立合理、有效的规制制度。二、对行政规划变更的实体规制1.信赖保护原则按照现代行政法理念,国家和人民之间应该存在信赖关系,公民必须信任行政机关所作出的决定,以此安排自己的生活,否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。对相对人的信赖利益主要有两种保护方式,即存续保护和财产保护。所谓存续保护,即因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系,不论其是否合法,一律要稳定行政相对人所信赖的法律状态。所谓财产保护,即在必要时打破原有法律状态,而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以补偿。即当公民信赖行政行为,并且这种信赖值得保护时,为保护行政相对人的信赖利益,该行政行为受到存续保护而不得任意撤废,即使出于公共利益的需要必须变更、撤废该行政行为时,也应给予相对人正当的补偿。作为对相对人权利的莫大干预,行政规划变更必须置于信赖保护原则的规制之下,即行政机关必须信守已经作出的行政规划决定,不得随意变更。2.公共利益(PublicInterest春暖花开1)的考量对行政规划变更进行实体规制,考量和认定其变更是否符合公共利益,无疑应当是一个不容回避的问题因为即便是基于信赖保护原则的要求,政府也可以公共利益为由而变更行政规划。从世界范围来看,法治发达国家在行政规划变更的具体制度和程序的规定上可能存在着差异,但都毫无例外地把公共利益的认定作为行政规划变更的重要前提。而在已有的关于行政规划的论述中,各国学者们都认同这样一个观点,即行政规划是关涉整个社会或者社会的某一部分(行业)的重大利益的行为,因此在其变更程序中强调其应当符合公共利益的要求是必要的。之所以有这样的要求就在于,先前的行政规划之所以被确定就在于其是符合公共利益的,那么如果这个规划需要变更而不是基于公共利益,就不能赢得其自身的正当性和合法性。当然,在这里需要承认的是,社会在不断发展,公共利益的内容也随之不断发生变化和调整,这使得重新界定和考量何为公共利益,成为了必要,也有了可能。所以问题的关键聚焦在何为公共利益由于其内涵的模糊性和不可捉摸性,使得准确完整地对其进行界定是很困难的,虽然很多学者对何为公共利益都曾进行过深入地探讨。一些理论学家甚至认为给公共利益下一个明确的定义是不可能的。12不过,这并不表明公共利益是一种不可言状的虚无飘渺,尽管无法准确定义其内涵,但是可以达成共识的是,公共利益应当具有社会共享性。其表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求,这种需求的满足需要通过公众集体行动、有组织的供给方式才能实现。如果进行非语境化的语意分析,以下两个层面的理解将会十分有益第一,所谓社会性是指公共利益具有相对普遍性或非特定性,其并非特定的、部分人的利益。即其应当为一定范围内不特定人服务而没有商业利益包含在内。第二,所谓共享性既是指共有性,也是指共同受益性,这种受益不一定表现为直接的、明显的正受益,公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。13而从物质表现形式上来看,公共利益的主要的现实的表现为公共物品即是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外。14在今天看来,公共物品多表现为社会公众可以共享的产品、服务或资源,主要包括国防、治安、法律制度、公共基础设施、重大科研成果、基础义务教育、公共卫生保健、社会保障和公共福利制度等等。当然,这只是表明公共利益是一个现实存在,而且具有具体表现形态的概念。不过一个更为重要的问题还在于,我们需要确定一个正当的程序来确定何为公共利益,而这一点将在本文接下来的讨论中予以揭示。3.利益衡量和比例原则上述我们对公共利益的问题进行了初步的探讨和解决,然而问题并没有完全解决,也没有到此结束。我们或许还应该考虑是不是政府只要基于公共利益的要求就可以变更已经发生法律效力的行政规划对这个问题的回答需要在一个更为宏大的场域中进行,当公共利益作为独立的主体被纳入社会利益体系之中后,如何协调和衡平公共利益与私人利益之间潜藏的二元对立和紧张就成为人类社会中不容回避的永久性课题之一。在这场利益角逐的博弈过程中,私有财产的神圣性逐渐被财产权的社会性取代,公共利益成为私有财产权行使的界限并作为限制公民权利的标准日益凸现出来。然而,这并不意味着公共利益天生就优越于公民的私人利益,当公共利益与私人利益发生冲突时,私人利益让位和服从于公共利益也并非一个不容置疑也无庸质疑的普适真理。我们应当看到公共利益与私人利益在本质上是一致的,公共利益由私人利益组成(尽管并非其简单的叠加),并为维护私人利益而存在。因此,公共利益优于私人利益应当是基于对公共利益与私人利益大小及重要性的分析、考量、权衡后的抉择。具体到行政规划领域,当政府在决定是否要牺牲私人利益以保障公共利益的实现而进行行政规划的变更时,就应当依照比例原则权衡两者的大小,考量该变更所要实现的公共利益是否真的大于其可能损害的私人利益,然后才能做出选择,而不应先入为主地认为公共利益就一定天然的优先于私人利益。只有这样才能保证私人利益不受公权力的肆意侵犯,才能实现对人权的尊重,而行政规划的变更也才有其存在的正当根据和坚实基础。三、对行政规划变更的程序规制现代行政法治的一个重要的标志和要求就是程序正义,通过正当程序的一系列原则和制度来对行政行为的过程加以控制,其要求在制度设计中,应重视公民对行政活动的知情权、参与权,要求将公民作为行政行为的主体而不再是客体来对待。因此,在借鉴正当程序的相关理念和制度的基础上,应当对行政规划变更进行更为合理和严格的程序规制。结合当下中国的特殊国情,具体的程序规制应包括以下几方面的内容1.行政规划变更的申请。行政规划方案的实施过程中,如果基于情势的变更或者其所依据法律的修改需要进行变更,那么首先应由该行政规划的实施机关或者一定数量的利益相关人递交申请给有变更决定权的国家机关,从而启动行政规划的变更程序。在这里笔者认为,对全局性的、应由政府作出的行政规划,变更的

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