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行政法论文-论行政诉讼执行难.doc

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行政法论文-论行政诉讼执行难.doc

行政法论文论行政诉讼执行难论文摘要行政诉讼的执行,是指执行组织对已生效的行政案件的法律文书,在义务人逾期拒不履行时,依法采取强制措施,从而使生效法律文书得以实现的活动。行政诉讼执行问题是当前法院面对的一个难题,对于原告败诉时的执行问题,有关法律另有规定,不是本文所要讨论的内容。以下提到的执行问题,均指被告败诉时的执行,即行政机关败诉案件的执行。虽然我国行政诉讼法第65条明确规定,在行政机关不履行判决的义务的情况下,人民法院可以对其采取强制执行措施,但实际上,法院往往难以采取强制,即使采取强制措施,也很难奏效。随着人们对行政诉讼执行难不满的呼声越来越高,法院行政诉讼执行工作的效率和成果越来越影响着人民法院的形象,影响着当事人的合权益影响着当事人对于人民法院执行机构的信心和信任。因此,法院的执行改革只能从彻底解决行政诉讼执行难这个社会关注的问题开始。我认为执行难的理论根源是对执行行为定性错误。执行应属于行政权而非审判权,执行应由行政机关行使而不应由审判机关行使,必须彻底改变审执不分的观念和做法,相应地进行符合执行本质的制度设计。在本文里,我们将重点分析行政机关败诉案件执行难的原因何在,以及针对这种状况应采取什么对策。关键词行政诉讼执行执行难笔录不签字、传唤不到庭、判决不执行这样赤裸裸地对法院和对法律的公然对抗竟然还不是个案。当郑州市中级人民法院在媒体的监督下,到新密市白寨镇政府依法采取强制措施时,到场人员不仅看到了镇政府上演的一出空城计,还亲见法警们贴上的封条10分钟后被撕掉。白寨镇镇长更当场向法官扬言,不尿法院这一壶。在行政诉讼法颁行已逾16年的今天,不尿法院这一壶不能不让人感慨于法治道路的多艰。以司法程序寻求纠纷的解决,这本是法治文明的表征,对于被诉的行政机关而言,行政诉讼有利于监督其依法行政。然而,我们看到的却是作为被执行人的白寨镇政府对法律的轻蔑以及对法院的公然藐视。随着1990年我国行政诉讼法的颁布实施,我国行政审判开始走上正轨并逐步趋向完美,但随着市场经济的确立,我国行政审判面临的诸多问题并没有得到根本解决,法院生效判决、裁定在兑现阶段产生执行难的问题,且这一问题是各级人民法院普遍面临和存在的一种执法现状,并最终成为当今中国社会的一个热点问题而备受人们的关注。究其原因,这种情况实际上是中国社会在经济体制转轨过程中诸多社会矛盾与问题在法院执行工作中的集中反映,从根本上说与我国的行政程序和实体法律以及行政诉讼法的某些原则性制度设计上存在缺陷关系甚大。⑴以下针对我国行政诉讼为什么面临执行难的问题,本人拟从法理和实践的角度作一些分析,并提出对策思考。一、行政诉讼执行难面临问题的成因分析行政诉讼的执行,是指执行组织对已生效的行政案件的法律文书,在义务人逾期拒不履行时,依法采取强制措施,从而使生效法律文书得以实现的活动。行政诉讼执行问题是当前法院面对的一个难题,行政诉讼执行难面临的问题我认为主要有三个方面的原因第一个原因是司法体制的滞后造成执行措施不得力,这是最根本的原因,它是行政诉讼执行难面临的许多问题的根本缘由第二个原因是行政不当干预的过多存在第三个原因是司法腐败的存在。在行政诉讼执行领域,主要反映在以下几个方面(一)执行难的理论根源是对执行行为定性错误。执行应属于行政权而非审判权,执行应由行政机关行使而不应由审判机关行使,必须彻底改变审执不分的观念和做法,相应地进行符合执行本质的制度设计。这两年执行难有日趋恶化之势,不解决执行难,法律的权威难立,当事人合法权益难以保障。以下我先从理论基础和制度层面挖掘根源,从根本上解决这一问题。我认为,执行难之所以如此顽固难治,根本原因在于模糊了执行的法律性质,在制度上出现了张冠李戴的错位安排。可以说,在现行的制度框架下,永远不可能解决执行难的问题,只能是头痛医头,脚痛医脚。我们先看一下执行的法律性质是什么按现在的通行理论,执行属于法院审判权的组成部分,是实现法院审判权的最后阶段。从这种理论基础出发,设计出现行的法院审判工作的三个阶段的制度,所谓的大立案,精审判,强执行,分别由法院内部相应的庭室如立案庭、民事经济审判庭、执行庭负责实施,执行庭当然地承担起执行所有生效法律文书的任务。理论上认为,这三道流水线的制度设计,是保障法院实现审判权的最基本的制度。所以,在执行庭的执行力量严重不足时,我们仍然认为执行是审判权的重要组成部分,法院是行使审判权的机关,执行当然应由法院负责。但根本的问题也出在这里。我认为,执行不属于审判权,执行是一种行政权,法院是行使审判权的,不应负责执行。何谓审判权何谓行政权这两种权能有本质的区别。长期以来,人们混淆了这两种权能的界限,导致大量问题的发生。第一审判权最重要的特征是中立性,是介于争议各方而处于中间裁决地位的中立权能,审判权也可以说是裁判权,是不偏不倚的,是公正价值的体现,不体现争议各方中任何一方当事人的意志。而行政权则强烈地体现出单方面性,即行使行政权的一方只代表单方的意志,而不顾及行政相对方的意志。第二审判权具有被动性,而行政权则具有积极地主动性。第三审判权和行政权所追求的价值目标不同,审判权追求公正,重程序,时间较长,而行政权追求高效率,以雷厉风行的效率、重拳出击的力度以确保实现行政目标,耗时较少。第四审判权和行政权的权威性程度不同,审判权具有最高权威性,而由于行政权在行使过程中的单方面性、主动性和快速性,易与对方当事人发生冲突,必须由一中立的裁判机关居中处理行政关系双方的纠纷,因此行政权不具有最高权威性。⑵所以在行政诉讼中,作出具体行政行为的行政机关作为被告,接受审判机关的裁判。由于审判权与行政权存在的诸多不同,表现在力量的配置上,一般是审判机关的力量配置是人员少而精,迫切需要学者型的法官,物质装备不很强大而行政机关的力量配置是人员机构庞大,物质装备强大,如公安机关,武警部队,强力的装备足以冲破各种阻力,以达致行政目标。回头再看目前法院的人力及装备情况,我们发现法院的执行力量极度薄弱,执行庭和法警队只有不多的人,却担负着极为繁重的执行任务,每人的案头都有厚厚的未结执行案卷,特别是需要异地执行时,力量更是难以调度。可见执行难是有着深刻的理论和制度根源的,这个根源就是给执行以错误定位,执行本应属于行政权的范围,却在理论上把它划归审判权的领地,结果导致水土不服。在制度上,把本属于强大的行政机关行使的执行权力却硬交由法官队伍去执行,难怪往往出现执行法官求救于公安机关才得以解围的情况,这些现象都说明执行符合行政权的特征。(二)法院独立执行的法律问题未解决,执行工作受到各种非法行政干扰的现象非常严重。我国宪法规定,法院独立行使审判权,不受行政机关,社会团体和个人干涉,但对于法院的执行工作,是否也应独立执行一一包括执行法官的独立执行对于这个问题,宪法和法律似乎都没有正面与直接的回答。致使司法实践中,独立审判做到了,可是执行工作却受到各种非法行政干扰。在实践中,从法院与政府的关系上可以证明这种现象确实存在,这也是执行难的根本原因之一。法院在人财物方面受制于当地政府,对政府的依附性很强。在法院的人事管理和组织关系上,延用的是地方主管、上级法院协管的干部制度,法官的资格、待遇、职级、晋升、奖惩等均按国家行政干部进行管理,地方行政长官实际掌握法院干部的选拔、升降大权。在机构设置和经费管理体制上,地方各级人民法院实行的是块块领导,省级人民法院以下都分别由地方各级政府解决其人财物。从某种程度上说,地方保护主义是造成行政执行难最直接的原因。⑶比如政府部门对法院执行其所属企业财产的干涉许多党政领导人喜欢对法院的执行工作做所谓的批示即使是法院的领导,有时对正在执行的案件也擅自下令停止,而如果是审判的话就绝对不会出现其情形。这些情况充分地说明了法院独立执行的法律问题远未解决。世界上大多数国家十分注重对法官审判权的保护,比如西方大多数国家的最高行政法院的院长由总统直接任命,其他法官由总统根据法院提名任命,法官为终身制等。而在我国,对法官行政审判权的保护既缺乏明确具体的规定,更缺乏保护性救济措施。相反,在制约和监督上,则规定的十分具体全面。而更使法官不安的是,其中很多监督来自于对法官的经济命脉和政治命运享有控制权的行政机关,这又使得监督和指挥很难区分开来。⑷在如此的监督网络中,叫法院的法官如何去审官,又怎能不遭遇执行难。(三)执行过程中的腐败行为导致执行难由于法制起步晚,经济基础差,法律法规不配套、不完备,目前对执行法官制约设计仍存在许多不足和弊端,使得法律对行政执法者失控。执行法官可以大包大揽扣押财产、拘押被执行人,权力无限,执行人员对其自身约束力不够,办金钱案、关系案、人情案甚至于接受当事人的吃请、娱乐、财物,导致执行权力的滥用,使得无法从实体和程序上对相关人的权利进行保护。二、解决行政诉讼执行难的对策思考21世纪,我国政治、经济及社会生活的各个方面将经历更为深刻的变化。随着依法治国、建设社会主义法治国家进程的推进,随着我国加入WTO后开放程度的进一步扩大以及执行大会战的开展,执行工作面临着新的机遇与挑战,随之也相继出现一些不可避免的问题。针对目前行政诉讼执行工作中出现的诸多问题和不足,我认为,应采取以下几种对策(一)重新为执行难进行制度设计,明确执行机关执行的程序,执行中争议的解决方式,抗拒执行的处罚措施等内容,使执行工作有法可依。我认为对行政诉讼执行难问题进行制度设计要求执行机关应当具备的条件是①执行机关必须是行政机关,与审判机关有严格的性质区分。②执行机关必须具备强制执行所需的力量配置,如设立专门的警察部队。③对执行机关的错误执行行为,要有纠错和监督机制。如果执行机关执行错误,侵害了公民、法人的合法权益,当事人可以向法院提起行政诉讼。从以往的教训看来,一方面,法院执行不力,当事人的合法权益得不到保护,出现法律白条的现象另一方面,由法院负责执行,如果出现执行错误,则受害人投诉无门。因为法院的审判权是保障社会正义的最后屏障,当事人只能向法院起诉,但法院同时又是执行机关,出现了法院角色的混同,法院既是运动员,又是裁判员,难保公正。⑸现在,在社会各界要求解决执行难的强烈呼声下,各级法院为加强执行力量进行了一系列的改革,如变执行庭为执行局,加强执行力量的配置,但这种变革不能从根本上解决执行难的问题,还是没有改变由法院负责执行的既定制度模式。我认为可以采取这样的解决办法法院内部的执行局彻底独立,成为一个行政机关。为确保执行机关不受地方保护主义的干扰,建议执行机关实行系统内垂直领导管理,人财物都由本系统自主确定,不受地方管理,上级执行机关有权对辖区内的执行工作进行统一调度,上级执行机关有权使用下级机关的各种执行力量。为加大执行力度,执行机关应配备必要的装备和车辆等,成为强大的执行力量,对被执行人造成一定的威慑力。从国外的经验可以看出,法院仅是审判机关,判决书下达就完成任务了,法院不管执行,执行是政府的事。这种制度已成西方国家的通例。如在美国有一案件,判决后有人不服,还聚众骚乱,案件难以执行。后来美国政府动用军队把问题解决了。这就是政府执行,是行政执行模式。几乎没有一个国家是由法院来搞执行的,考察国外的法院机构设置,可以发现一个有趣的现象国外法院内部没有设立执行庭或类似的机构,他们认为这是很正常的,执行是政府的事,与法院无关。我们可以借鉴一些这方面的经验。(二)完善行政诉讼法中关于执行问题的规定,使之科学化、具体化、程序化、规范化。1、借鉴国外立法有关于行政诉讼判决执行的有关规定。法国1980年行政机关迟延罚款和判决执行法规定①行政机关被判决赔偿时,如果赔偿金额已经确定,行政机关必须在4个月内签发支付命令。逾期不支付的,会计员有义务根据判决书正本付款。②行政机关不主动履行赔偿义务,当事人可以在6个月后向最高行政法院申诉如果情况紧急可以不受时间限制,立即向最高行政法院申诉。最高行政法院根据申诉,可以对行政机关宣布迟延罚款,规定行政机关不执行判决时,每天罚款若干。最高行政法院还可以在当事人未申诉时,依职权宣布迟延罚款。迟延罚款通常是临时性的强制措施,可以暂不执行。宣布迟延罚款以后,行政机关仍然不执行判决时,迟延罚款成为确定的措施。当事人由于行政机关不执行判决而受到损害时,可以请求损害赔偿。迟延罚款并不代替损害赔偿。③对于引起迟延罚款的行政机关负责人,行政法院可以判处罚款。金额可以高达该公务员的全年薪俸。另外,法国1976年调解专员法规定,当事人在行政机关不执行法院的判决时,可以通过国会议员向调解专员申诉。调解专员有权命令行政机关采取执行措施。行政机关不遵守调解专员的命令时,调解专员可以写出一个特别报告,公开发表在政府公报上,动员舆论力量对行政机关施加压力。德国1960年行政法院法第172条规定,行政机关不履行行政法院的判决或临时保全命令所规定的义务时,行政法院可依申请以裁定对行政机关处以不超过2000马克的强制罚款,命令其限期履行。逾期仍不履行的,行政法院确定该强制罚款并依职权予以执行。强制罚款可予多次警告、确定和执行。在英美法系国家,当事人包括行政机关不遵守法院的裁判或者命令时,构成藐视法庭罪,可能受到监禁或者罚金的处罚。如美国联邦行政程序法第552条规定如果发生不服从法院命令的情况,地区法院对负责任的职员可以科处藐视法庭罪如果是穿制服的机关,则处罚其负责的成员。但现实中由于拒不履行法院判决而被判处藐视法庭罪的案例极为罕见,因为在英美法系国家,法院享有高度的权威,遵守法院判决被认为是任何一个公民都担负的神圣天职,拒不履行法院判决被认为是不可思议的事情。⑹2、我国现行行政诉讼法关于执行问题的规定过于简单,明确规定行政诉讼裁判执行的只有第六十五条一个条文,执行过程中涉及的许多问题或者规定得相当粗疏,或者根本没有规定,特别是对行政机关拒不履行人民法院生效判决、裁定时必须承担的法律责任规定得十分不力,这是造成人民法院行政诉讼判决执行难的一个重要原因。所以在完善我国行政诉讼法关于执行问题的规定时必须注意以下几个方面⑴、改革现行经费体制。改革现行经费体制的理想模式是实行司法经费独立。实现司法经费单列体制,全国司法经费由中央财政负担,或者实行中央和省级财政分级分类负担体制,并由最高法院或省、自治区高级法院统一掌握,摆脱司法屈从于行政机关和其他社会干预,从而将这些外来干预对审判工作的影响降至可能最低限度,从物质上来避免司法权力地方化,法院部门化。⑺⑵、有效督促执行的手段。人民法院在执行行政诉讼裁判时,一般的具体执行措施可以适用民事诉讼法(或者民事强制执行法)的规定。但对行政机关的执行有必要确定特殊的执行手段,以有效督促行政机关履行义务。当行政机关拒不履行人民法院的判决、裁定时,行政争议演变为二次冲突。二次冲突具有强烈的反社会性,它通常体现着冲突主体对现实法律秩序的深刻蔑视。这种行为所侵害的是双重客体一是裁判内容所反映出的实体权益或者责任关系,再就是司法审判秩序。因此,即便离开实体义务和责任不论,对抗司法组织代表国家所作的决定,这种行为亦构成了制裁适用的条件。从另一个角度讲,行政机关作为国家的代表,不可能对抗国家司法机关的决定。行政机关对抗国家司法机关的决定,实际上是出于公务员个人意志的原因。因此,在行政机关拒不履行人民法院的生效判决、裁定时,有必要对行政机关的公务员采取制裁措施。特别是当行政机关的首长故意对抗行政裁判时,依靠行政机关的内部惩戒制度已不足以

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