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行政法论文-论费税关系及行政收费法治化.doc

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行政法论文-论费税关系及行政收费法治化.doc

行政法论文论费税关系及行政收费法治化内容提要行政收费法治化是中国行政收费生存和发展的制度性需求,其前提是对行政收费概念及其生存空间的界定。在市场化进程中,政府的一部分职能改由社会中介组织承担,其收费项目也势必减少,划清各种费之间以及费与税之间的关系,进而规范行政收费行为是治理乱收费的关键所在。本文认为费改税并不能根治乱收费,行政收费法治化才是其生存和发展的制度性需求。关键字行政收费费改税法治化人们对行政收费的认识源于乱收费,但遗憾的是人们的认识也仅仅局限于此。改革开放以前,我国政府收入分配形式单一,主要是税收和国营企业的利润收入,收费项目少,并且都纳入财政预算内进行管理。但进入90年代以后,各种收费行为不断膨胀,除预算外资金允许收费的以外,各级地方政府机关和各部门还在国家规定之外进行乱收费、乱罚款和自立名目按各种形式的乱摊派(简称三乱),形成了政府收入的第三条渠道制度外收入。本文将从行政收费的理论基础入手,深入探讨行政收费的合理性及费改税的可能性,并就市场经济条件下如何规范行政收费提出建设性意见。一、行政收费的理论分析行政收费是行政机关、法律授权的组织和具有公共服务职能的事业单位,为实现国家对市场的行政干预和经济调节,向特定相对人收取一定数量的钱币同时给付特定利益的法律行为。行政收费的主体应为行政主体,是国家行政干预与经济调节相结合并互为目的和手段的产物,是市场附加在国家身上的一项职能。他具有以下几个特征首先是成本补偿性,即行政收费标准应仅能涵盖行政特别支出成本,但可低于成本,甚至是部分补偿,这一特征来源于行政权的非盈利性和收费的补充地位。其次是特别负担性和直接受益性,即缴费负担的非普遍性和受益的直接性,部分行政主体的特别支出由特别的相对人负担,他所承受特别负担的目的在于获得特别的利益(非公众的),因为行政主体的一般活动是为了满足国家和公共利益的普遍需要,收益主体是公众,所以由公众负担,但特别活动仅针对个别人的需要而进行的,不能由公众负担,对缴费人来说其对收费人来说,其收取的费用只能用于为缴费人提供特别利益的支出,不象税收那样可以进行统筹安排。再次是财政管理性和相对稳定性,从某种角度来说,行政收费是一种政府收入形式,与其他收入形式一样也是为了政府职能需求的手段,行政部门的经费是完全由财政预算开支的,因此应纳入财政预算管理。所以行政收费具有国家意志,一经确立,变动比其它收费要小,但同税收相比又因行为和对象的不稳定性,因此这一稳定性是相对的。行政收费的含义和特征可作为区别于行政征税、行政集资、行政事业性收费、行政规费与行政罚款等相关概念的基本标志,为了更好理解行政收费,下面将同这些相关概念做进一步分析一是行政收费与行政征税,虽然都是行政征收行为,是国家强制性地从社会获取财政收入的形式,但有重大的区别,从收费主体上来看,行政收费的主体较分散,无统一专门机关,而行政征税则由专门的机关征收从目的上来看,行政收费是满足政府对市场进行行政干预的特别支出,行政征税是获取财政收入,满足政府的普遍性行政支出从功能上来看,行政收费用于特定目的,即为特别相对人提供特殊利益,而行政征税是通过财政统一预算,使社会普遍受益。二是行政收费与行政集资,集资在一般意义上是指为了进行某种活动而筹集款项,行政集资通常通过收费方式实现,因此也叫做集资性收费,但不是行政收费,因为行政收费具有强制性,而集资原则上遵循自愿原则,并且按时返还集资款项,且行政收费的受益对象为缴费人,受益是直接的,而集资的受益对象为特定缴费群体,受益是间接的。三是行政收费与行政事业性收费,行政事业性收费实际上是指行政性收费和事业性收费两种收费,其中行政性收费是指国家行政机关、司法机关和法律、法规授权的机构依据国家法律、法规行使其管理权,向公民、法人和其他组织收取的费用。①事业性收费是指国家机关、事业单位为社会或个人提供特定服务所收取的费用。行政收费与事业性收费在范围上存在交叉关系行政性收费(除司法机关收费以外)属于行政收费,事业性收费部分属于行政收费(即国家独立公共服务机构的收费,而排除司法机关和其他事业单位的收费)。四是行政收费与行政规费,行政规费是指行政主体在执行社会管理职能过程中,出于管理目的而向有关特定相对人提供某种特定服务并收取相应手续费或工本费用的行政行为,如车辆登记费、身份证费等。行政规费实际上是一种附带性行政收费,是在进行主体行政行为过程中附带收费的行为,具有较强的职务补偿性,有费挤税后果,应缩减其范围,并尽可能取消手续费。②五是行政收费与行政罚款,这两者区别应当非常明显行政收费以缴费人获益为前提,而行政罚款以缴费人违法为前提,以单位财产惩罚为内容。但在实践中人们对三乱之间的界限认识十分模糊,往往导致以罚代收、以收代罚或收罚合一的混乱局面。在市场经济条件下,政府与企业最根本的分配关系是税,但我国目前的政府收入越来越离不开非税收入的支持。为了改变费挤税,于是费改税得到了广泛的推崇,大有以除费来正税的趋势。这种片面性认识源于对行政收费的客观基础和合理空间缺乏理论研究,因为费改税固有其现实的合理基础,但行政收费却有其恒久的客观依据。(一)准公共物品分配效率最大化理论公共物品是经济学的一个概念,是指由公共部门或政府提供的集体性商品。公共物品又有纯公共物品和准公共物品之分,前者在消费上具有非排他性和非竞争性,后者则具有公共物品和私人物品的双重性,其非竞争性和非排他性相对较弱,如作为纯公共物品的国防、治安等,由于具有共同消费的特点,许多人不付费也能消费,便导致无票乘车现象,因而要采取排斥措施,但排斥往往不可能或者排斥成本高昂,因此要通过市场机制提供,公共物品的形式不能准确反映资源的有效配置,导致效率损失,而税收则是政府提高公共物品效率的重要途径,可以避免无票乘车现象。另一方面,准公共物品如教育、公路等一般具有效率外溢性,若完全由政府以税收方式免费提供则会导致过度消费,造成消费拥挤,降低分配效率但如果完全由市场提供,则又会造成商品供给量低于效率水平,导致社会福利损失,因此由政府以收费方式提供,虽然要承担一定的排他成本(如设立收费站、围墙等),但可有效限制消费量,避免拥挤状态和拥挤成本,从而促使这类物品的分配效率和社会福利实现最大化,比税收更有利于体现公平与效率。在行政收费实践中,准公共物品分配效率最大化理论的运用范围是容易引起资源昂贵或稀缺的服务,如公共运输、公共娱乐、邮电等容易发生拥挤的高速公路及其他基础设施高等教育特殊医疗服务。这类行政收费也可叫做准入性收费或拥挤性收费。(二)负外部效应矫正论在经济社会,外部效应可分为正外部效应和负外部效应,前者指的是交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的经济效益,如养蜂者的养蜂场接近他人的苹果园,其养蜂活动便会有益于苹果园的主人后者是指对交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的成本费用,如工业污染对人及其财产所带来的损害。由于外部效应的产权往往难以界定,损益的范围和大小也无法确定,因此受外部效应影响者不可能因受害而向生产负外部效应者索赔,这样,生产正外部效应者必然会尽可能少地从事这类活动,而生产负外部效应者势必会过度地从事这类活动,使负外部效应进一步加剧,而由此产生的治理成本都要由社会来承担,造成明显的不公平和社会福利的损失,因此,在负外部效应领域,市场机制失去调节作用,政府必须承担起矫正外部效应的责任。政府用于矫正外部效应的措施一般有两类即矫正负外部效应的税收和收费与矫正正外部效应的财政补贴。③由于负外部效应带来的社会成本难以估算,因此应根据消除或减轻负外部效应所需的治理成本来确定税率或收费的标准,实现谁污染谁治理的公平分配效益。在治理负外部效应的效果上,收费明显优于税收,这类收费具有某种惩戒性。能使生产者自觉减少负外部效应的产生,按照社会治理负外部效应的所需成本来核定收费标准,可以有效地修正社会成本与微观成本的差距,使生产者负担真实的活动成本。矫正负外部效应的行政收费也可以叫做修正性收费。(三)受益者负担理论在行政管理过程中,行政主体与相对人之间就特定事务会发生特别支出和特别收益的关系,由于行政主体的特别活动是针对个别人满足或增进个别人的利益,因此应该根据收益大小和服务成本,由直接的受益者承担由特别活动引起的特别支出,这便是谁受益谁负担理论,也可叫做行政特别支出补偿理论。④受益负担理论是现行行政收费制度的主要支撑点之一,与以上两种行政收费的理论基础和渊源相比较,他有两大特点存在于行政主体向特别相对人提供私人产品的领域,私人产品不会产生消费上的效应外溢,属于纯个别人消费与行政主体特定的行政职能密切联系,但收费本身并不是该行政职能的主要内容,他是附带性的,换言之,他依附于一个主体行政行为而存在,如许可证费、注册登记费,行政机关的主体行政行为分别是行政许可行为和注册登记行为,收费并不是该行政行为的必要内容,其存在理由仅是遵循谁收益谁负担理论,避免免费相送产生的显失公平后果。行政特别支出补偿理论运用于以下收费领域行政主体向特别的相对人提供特定服务并使其收益。主要涉及三种行政收费证照性收费工本费手续登记费,这类收费可叫补偿性收费,这种收费目前在各国收费实践中普遍存在,而且数量庞大,但是由于该类收费所补偿的行政特别支出属行政主体本职能的行政管理支出,难免会产生税外收费、以费挤税的后果。政府的一切行政管理活动本身所产生的损耗都应由税收承担,而当前该领域之所以存在行政收费,其理由或借口就是行政经费的不足,所以它更是一种财政型收费,必须以财政确无拨款或极少拨款为前提。(四)国有资源产权界定理论公共资源如土地、草原、矿产、河流、能源、电磁波谱等为社会共有,在我国,它们归国家所有,国家须进行合理配置,交有关社会主体占有、使用和经营。国有资源的使用产权如果不加以确立,社会主体就会对国有资源进行掠夺性破坏,任何人都会从共有的池塘里滥捕鱼类,在共有的森林里滥伐树木。而界定产权的最好方式就是建立资源有偿使用制度,即收费制度,因为这样一则可以使国有资源产权规范清晰,使产权主体能自觉合理地使用资源,避免资源的浪费二则可以使国家在保护和再生国有资源方面的投资得到充足的经费保障。此类收费适用于国有所有并经行政程序进行合理配制以便实现最大使用效益的公共资源(主要是自然资源),也可叫做界定性收费。二、税费关系的梳理与改革(一)税与费各有其合理性费(本文指行政收费)、税都是政府财政收入的形式,从财政学的意义上来说,在当代世界各国,税是财政收入的主要形式,费居于次要地位,是辅助形式。这种格局的形成是由费、税各自的本质属性决定的。税收的强制性、无偿性、固定性保证了政府财政收入及时、可靠,在稳定增长方面,是其它财政范畴不可比拟的。费以有关部门、单位向社会提供特定服务为前提,带有交换性质,不具备强制性、固定性、无偿性、组织收入功能较差,因而不可能成为国家财政收入的主要形式,只能起补充作用。如果收费膨胀,则表现出税收主体地位丧失,财政分配秩序混乱,即通常所说的费挤税,亟须治理。从经济学的意义来说,根据世界银行1988年发展报告的定义,所谓公共收费是指为交换公共部门所提供的特别商品和服务而进行的支付,主要由国营企业和地方政府征收。⑤本文中的行收费不包括国营企业收费,但同样体现了有偿征收原则。经济学上公共收费和税收的合理性建立于对市场经济条件下政府承担资源配置职能所提供的物品的分类上即纯公共物品、准公共物品和私人物品,第一类物品由税收承担,第二类物品由收费方式承担更符合经济效率原则,第三类物品主要是某些具有垄断性质的私人物品,如水、电等,及具有信息不对称的私人物品,如医疗、保险等,应采取公共收费方式来保证消费和生产的效率,提高公共服务质量。从行政法学意义上来说,征税与收费都是行政行为。税收作为支撑政府体系的物质基础,其强制性、无偿性是政府权力高度集中的体现,同时也是公民基本义务的体现,因此税收的合理性直接来源于宪法,来源于公民与国家的基本关系,或者根据社会契约论的说法,来源于公民与国家签订的一份整体契约。费作为行政主体对市场经济的一种行政干预,虽然也是行政权的行使,但不具有无偿性,而是体现为行政主体与缴费人之间的一种双务性法律关系,因此费的合理性不是直接来源于宪法,而是来源于民主宪政体制下行政主体与特定缴费人之间就特定事务所签订的一份个别契约,体现为宪法之外的一般立法文件,体现为费的对待给付内容。(二)费改税与税改费费改税有其现实的合理基础,行政收费确有其恒久的客观依据,无论从历史发展还是从世界范围来看,行政收费制度的合理内容都没有因为社会形态、经济模式和国家结构的变化及差异而主动消退或遭到否定。我国行政性收费的源头可以追溯到公元前11世纪的周代,当时因政府组织扩大,职务亦增多,设官分职治军,使得赋贡两项正税已不足使用,便在正税之外派征了罚布、廛布等十余种行政性收费,从而开启行政收费的先河,行政收费起初就带有税收的性质,实质上是税收的一种痼疾。在市场经济发达国家,政府在教育、道路及其他基础设施、医疗服务、环境保护等领域普遍存在收费,中央政府通过收费筹集的收入占财政收入比重一般不超过15%,地方政府收费收入在地方财政收入中占的比重一般高达2050%,并且收费规范程度较高,管理较严格。而反观我国现实情况,预算外资金收入规模相当于预算内资金收入规模的50%以上,再加上制度外资金,至少要与预算内资金平起平坐,其中大部分来自各种各样的收

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